Нова дорожня карта чи скандинавська модель вступу
У вересні 2022 року Україна подала заявку щодо пришвидшеного вступу до Північноатлантичного союзу. Такий крок не є необхідною умовою для подальшого членства, однак Київ захотів обнулити попередній негативний досвід взаємодії з Альянсом.
Усталена практика приймати нових учасників через План дій щодо членства (ПДЧ), якого безуспішно добивається Україна з 2008 року, постійні обіцянки (без встановлення конкретних термінів), що наша держава стане частиною НАТО, перетворилися для нас на політичну пастку, яку здатна була нівелювати хіба повномасштабна війна на сході Європейського континенту.
ПДЧ, що є своєрідною дорожньою картою до членства, -– це стандартна процедура, яку проходили всі країни-кандидати після 1999 року. За цим планом, треба було виконати певні умови, зокрема, реформувати сектор безпеки та привести у відповідність до стандартів НАТО політичні та бюрократичні процедури.
Понад двадцять років жодному кандидату, який ішов до членства в Альянсі, не вдавалося уникнути процедури ПДЧ. Усе змінилося минулого року, коли Росія розпочала повномасштабне вторгнення в Україну, а Фінляндія та Швеція відмовилися від нейтралітету та подали заявки на вступ до НАТО. Тоді виник прецедент: адже в Альянсі вирішили, що дві скандинавські держави можуть пропустити процедуру виконання плану.
Пояснили це тим, що дві країни є давніми партнерами НАТО та мають високий ступінь сумісності з членами Альянсу. Плюсом також стало те, що вони є учасниками ЄС, до якого також входять дві третини країн НАТО. Проте основною рушійною силою, яка пришвидшила все, стала відверта і неприхована російська агресія в Європі. Саме цим скандинавським прецедентом закономірно вирішила скористатися Україна, коли подала заявку на вступ до НАТО восени минулого року.
Як наголосив глава МЗС України Дмитро Кулеба після засідання Комісії Україна – НАТО у Брюсселі на початку цього квітня: «Питання ПДЧ зняте з порядку денного, тому що ми подали (нову) заявку. Йдеться про додаткове зміцнення всеосяжного пакета допомоги від НАТО. І це не може бути заміною для членства і не може бути умовою для членства». Безумовно, проводячи паралелі між Україною та скандинавськими новачками, можна знайти багато спільного. Це і високий ступінь сумісності між Збройними силами України та арміями країн Альянсу, що збільшується щомісяця з відходом від радянських систем озброєння, і статус країни-кандидата до ЄС, що має політичну та цивілізаційну вагу, і високий ступінь суспільної підтримки членства в НАТО серед українців.
Проте є одна основна відмінність – це війна. Цей фактор підважує всі політико-дипломатичні зусилля української влади для отримання в короткотерміновій перспективі членства в НАТО. Попри активну двосторонню підтримку на рівні держав-членів, наявність формату «Рамштайн» і допомогу Києву, Альянс не може собі дозволити і не дуже хоче ставати стороною в цій війні, надавши нам гарантії під час активних бойових дій.
Для прогресу в питанні членства було б краще, якби Україні вдалося звільнити всю свою територію: якщо це станеться, то вступ до НАТО може закріпити цей успіх. Якщо ж цього не буде, вступ України до Альянсу може проходити поетапно та без непідконтрольних українському уряду територій.
У такому разі поширення зобов’язань щодо колективної безпеки, передбачених статтею 5 Північноатлантичного договору, на Україну не включатиме їх поширення на тимчасово окуповану РФ українську територію. По суті, це повторення німецького шляху, коли Західна Німеччина приєдналася до НАТО в 1955 році. Коли ж, нагадаємо, вся Німеччина об’єдналася в 1990 році, то вся її міжнародно визнана територія підпала під дію гарантій НАТО. Чи означає це певну безвихідь? Ні, зовсім не означає. Про що, власне, свідчить дипломатична та організаційна активність у двосторонніх відносинах України з НАТО в останні тижні.
Зараз серед членів НАТО тривають активні і здебільшого непублічні дебати про те, що саме слід запропонувати Україні у Вільнюсі, щоб сам по собі саміт не перетворився на другий Бухарест, коли під тиском Росії перед Україною та Грузією надовго зачинили двері до Альянсу. Союзники сперечаються про те, чи має бути окрема заява саміту, присвячена Україні, чи варто згадати нашу державу в межах загальної декларації за підсумками майбутньої зустрічі. Намагаючись узагальнити ці пропозиції, в березні генсек НАТО представив державам-членам документ, що містить «практичні та політичні» пропозиції для України, серед яких – нова декларація про відносини, яка ґрунтувалася б на заяві 2008 року про те, що країна має стати членом Альянсу.
Певна частина учасників НАТО говорить, що вступ України не може серйозно обговорюватися в умовах війни. Водночас серед центрально- та східноєвропейських держав Альянсу зростає кількість прихильників того, щоб запропонувати Україні «політичний шлях» до членства вже на липневому саміті у Вільнюсі. Натомість за даними The Financial Times, США, Німеччина та Угорщина виступають проти надання дорожньої карти щодо членства України в Альянсі.
Водночас координатор Ради нацбезпеки Білого дому Джон Кірбі заявив, що США підтримують Україну на шляху до НАТО. «Ми віримо в політику відкритих дверей НАТО. Ми також вважаємо, що членство в НАТО повинно бути предметом для обговорень між Україною та Альянсом. І ми точно не станемо заважати цим перемовинам», – заявив він.
Після повномасштабного вторгнення Росії в Україну Вашингтон справді зайняв консервативну позицію і нині закликає союзників зосередитися на військовій, фінансовій і гуманітарній допомозі Києву. Головним пріоритетом на саміті у Вільнюсі, на думку США, має бути практична підтримка, як-от стабільне постачання боєприпасів, тоді як дискусії про потенційні післявоєнні політичні відносини лише відволікають від виконання цих завдань.
Не заперечуючи тактичної логіки цього підходу, маємо визнати, що в НАТО ще превалює політика, за якої організація досі озирається на Москву: позиція США та інших держав, що виступають проти запрошення України в Альянс, свідчить про бажання уникнути прямих зіткнень з Москвою, оскільки це «становить ядерну загрозу». Про стратегічну вразливість і реактивність цього підходу Києву ще доведеться говорити з країнами-скептиками.
Історично склалося так, що кожна пропозиція про розширення НАТО, особливо за рахунок Польщі, Чехії та Угорщини в 1997 році, а також країн Балтії та інших центральноєвропейських держав у 2002 році, вимагала великої попередньої роботи з формування громадської підтримки серед діючих членів. Якщо говорити про нинішню ситуацію, то ми не можемо проводити прямі аналогії, але навряд чи український шлях стане винятком.
Можна наводити приклад країн Західних Балкан, що виникли після циклу війн на руїнах Югославії. Їх вступу до НАТО передував багаторічний процес реформ і стабілізації після завершення війни. У випадку з Україною часу на розкачування Росія просто не дасть.
Українські перемовники зараз намагаються довести партнерам просту істину: якщо НАТО висуне Києву умовою членства проміжне «врегулювання протистояння» або навіть «припинення вогню», Росія зробить усе можливе, щоб цього ніколи не сталося.
Як і 15 років тому, однією з найбільших перешкод на шляху України до НАТО є опір з боку урядів Німеччини та Франції, які активно виступили проти надання ПДЧ Україні та Грузії у 2008 році. Тоді, щоправда, серед головних лобістів української заявки були США, які зараз зайняли більш відсторонену позицію та зосередилися на забезпеченні військової підтримки України.
Утім опір може не втриматися перед очевидними фактами зламу системи європейської безпеки. Німеччина, зокрема, переживає крах своїх ілюзій про Росію як партнера і про регіональну безпеку як таку, що має бути побудована разом з РФ. Німецькі посадовці тепер говорять про розбудову континентальної безпеки на противагу експансії Росії. Тож враховуючи нові реалії і багатомільярдні витрати для федерального бюджету, німецька позиція щодо членства України в НАТО також здатна змінитися. Якщо це станеться, то може стати інакшою й позиція решти держав Західної Європи.
Цього місяця, після першого за шість років засідання Комісії Україна – НАТО, роботу якої, попри угорський спротив, відновили з подачі Брюсселя, генеральний секретар Альянсу Єнс Столтенберг запросив президента України відвідати саміт у Вільнюсі. У відповідь Володимир Зеленський повідомив, що відвідає захід, лише якщо «йому представлять реальні кроки до членства України, такі як повоєнні гарантії безпеки від країн-членів або тісніша співпраця з Альянсом».
«...Майбутнє України – у євроатлантичній родині. Усі союзники НАТО погодилися, що Україна стане членом НАТО. Але головний фокус зараз, звісно, на тому, як гарантувати, щоб Україна здобула перевагу у війні. Наша підтримка допомагає Україні рухатися до євроатлантичної інтеграції, наша допомога дозволяє їм зробити це можливим», – заявив генсек Альянсу після свого візиту до Києва, що відбувся 20 квітня.
Президент Зеленський після спілкування з Єнсом Столтенбергом у Києві заявив, що саміт НАТО у Вільнюсі може стати історичним. «Я вдячний за запрошення відвідати Вільнюс, але важливо, щоб і Україна отримала відповідне запрошення. Немає жодного об'єктивного бар'єра, який перешкоджав би ухваленню політичних рішень щодо запрошення України в Альянс», – акцентував він.
Перемовини та пошук рішення щодо перспектив членства України тривають, натомість фінальний компроміс може прямо залежати від ситуації на фронті.
Гарантії на шляху до членства
Одним з питань, яке розглядають у пакеті з дорожньою картою до членства, є безпекові гарантії для України, що мають діяти з моменту завершення активної фази війни до поширення на нас дії ст. 5 Північноатлантичного договору.
«Нам необхідно щось більше, ніж нинішній формат відносин. Ми хочемо зрозуміти, коли Україна буде в НАТО. Ми хочемо гарантій безпеки на цьому шляху. При цьому ми не готуємо альтернативу членству і не розглядаємо це як компроміс», – заявив Володимир Зеленський, відзначивши, що гарантії безпеки не відкладають нагальність питання членства. «Ми будемо в Альянсі. Пакет гарантій на цьому шляху – ось це ми хотіли б затвердити у Вільнюсі. Ми зі свого боку все підготуємо точно», – заявив президент України.
Генеральний секретар НАТО за підсумками свого візиту до Києва акцентував: потрібно гарантувати, що коли закінчиться війна, Росія не зможе продовжувати підривати європейську безпеку. Та чи можуть такі гарантії мати дво- або багатосторонній формат і що, власне, до них матиме сам Альянс, Єнс Столтенберг не конкретизував. Ще на полях Мадридського саміту НАТО, що відбувся минулого року, тогочасний прем’єр Британії Борис Джонсон заявив журналістам, що Україні треба рухатися до членства в НАТО через проміжний етап.
«Тобто треба, щоб Україна була настільки озброєна – натовською зброєю, доступом до розвідувальних даних, навчаннями тощо – щоб ніякий напад у майбутньому не розглядався. Це перший етап», – пояснив він. Про необхідність напрацювати перехідні гарантії безпеки для України на Вільнюському саміті НАТО заявив узимку і наступник Джонсона Ріші Сунак.
Частина західних аналітиків скептично ставиться на перспективи НАТО вирішити питання членства України в найближчі роки і просуває умовну альтернативу. До прикладу, в європейському аналітичному центрі CEPS вважають, якщо російсько-українська війна завершиться сценарієм припинення вогню, замороженим конфліктом та окупацією територій, то малоймовірно, що Україна матиме перспективи членства в НАТО. Водночас зазначають, що Україні слід запропонувати гарантії безпеки та створення коаліції із союзними державами, такими як США, Велика Британія, країни Балтії, Польща тощо. Щоправда, чим така пропозиція є простішою для держав-членів НАТО, складно зрозуміти.
Одним з варіантів для України, до набуття членства в НАТО, дійсно може стати підписання договору з потужною ядерною державою, яка здатна надати гарантії безпеки. Наприклад, це може бути угода, схожа на ту, яку підписала Велика Британія зі Швецією та Фінляндією в травні минулого року, коли ці дві скандинавські держави розпочали шлях до членства в НАТО. Водночас є напрацювання групи Єрмака-Расмуссена – Київський безпековий договір. Утім поки що незрозуміло, скільки країн готові стати учасниками такого договору і які саме безпекові гарантії вони реально готові надати.
У будь-якому разі ці проміжні домовленості не мають містити жодних обмежень для України щодо чисельності її Збройних сил, можливостей розвивати військово-технічну співпрацю та обирати шлях повноцінного членства в системі колективної оборони.
Новий пакет підтримки: фактична інтеграція до вступу
Через рік після повномасштабного вторгнення Росії в Україну НАТО відіграє дві важливі ролі: допомагає Україні захистити себе і стримує масштабування конфлікту в Європі, посилюючи власний потенціал стримування. Для Альянсу це взаємозалежні процеси, тож ефективна підтримка України відповідає інтересам обох сторін.
Проблема дефіциту озброєння або боєприпасів, що особливо відчутна серед європейських членів Альянсу, свідчить про те, що в майбутньому НАТО, можливо, доведеться обирати між посиленням обороноздатності України і власною обороною. Щоб не допустити такої ситуації, під час саміту у Вільнюсі учасники союзу внесуть вагомі зміни в оборонну стратегію Альянсу та переосмислять підходи до фінансування витрат на оборону країн-членів.
Одним з практичних аспектів розвитку співпраці у Вільнюсі буде наповнення Комплексного пакета допомоги України. Тут ключовим може стати питання посилення української системи оперативного бойового управління, зв’язку і розвідки. Серед варіантів політичного посилення ролі України в НАТО, що активно обговорюються, є перетворення комісії Україна – НАТО на Раду Україна – НАТО. Це допомогло б підвищити статус нашої країни як партнера Альянсу, а також залучити до консультацій, зокрема до брифінгів з питань розвідки.
Також є оптимістичні підстави вважати, що за підсумками липневого саміту Україна зможе долучитися до сил реагування НАТО, як це раніше відбулося з Фінляндією та Швецією.
Крім того, з урахуванням корисного бойового досвіду, проговорюється приєднання України до роботи окремих керівних комітетів Альянсу, зокрема військового комітету. Така інтеграція в систему військового планування НАТО дасть Україні змогу адаптуватися та брати участь у процесі спільного планування оборони ще до набуття повноправного членства.
Ще є надія, що більша залученість України та активна позиція Румунії і Болгарії нарешті підштовхнуть Альянс до вироблення справжньої стратегії в Чорноморському регіоні, який у попередні десятиліття розглядали як периферію.
***
Новітня європейська історія, яка розпочалася в 1990-ті роки, свідчить про те, що вступ до НАТО кладе край невизначеності і зменшує можливості Росії погрожувати або тиснути на окремі держави регіону. Членство в НАТО завадило Росії зробити з Естонією та Латвією те, що вона робить з Україною, починаючи з 2014 року.
Поки Альянс посилено готується до Вільнюського саміту, його держави-члени все ближчі до того, щоб розглядати членство України як найкращий спосіб закріпити і забезпечити мир у Європі, довготермінові вигоди від якого значно переважатимуть поточні витрати.
Україна ж не повинна скочуватися в ейфорію: вочевидь, переговори у Вільнюсі – це точка початку, а не фінішу. Альянс має розв’язати Бухарестський вузол – проблему, яку наші союзники створили і для себе, і для нас у 2008 році за безпосередньої допомоги Кремля. В ідеалі, Вільнюський саміт визначить реальний шлях просування України до членства в НАТО. Проте якщо цього не станеться в столиці Литви цього літа, набагато важливіше дотриматися генеральної лінії в наших відносинах: момент і умови, на яких Україні буде зроблено пропозицію про вступ, не можуть залежати від Кремля.