Робота над помилками
У 2015 році спроба ухвалити зміни до Конституції в частині децентралізації призвела до людських жертв під Верховною Радою – і процес зупинився після першого читання. Норма у проєкті про «особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» спричинила протести під стінами парламенту, один з мітингарів кинув у правоохоронців гранату, внаслідок вибуху якої загинули три нацгвардійці.
Володимир Зеленський у грудні 2019 року вніс до Ради новий текст правок до Основного закону щодо децентралізації влади (законопроєкт 2598). Його відразу розкритикували, у першу чергу через широкі повноваження префектів – «представників держави в областях та округах, які призначаються та звільняються президентом за поданням КМУ». Опозицію та представників місцевого самоврядування обурила запропонована зміна ст. 106, згідно з якою «за президентом закріплюють право тимчасово зупиняти повноваження голови громади, складу ради громади, окружної та обласної ради за поданням префекта і призначати тимчасово державного уповноваженого у випадках визначених Конституцією». Тоді ж Зеленський рекомендував прибрати райони та запровадити округи. Але вже в січні 2020-го голова держави відкликав цей законопроєкт.
30 листопада цього року на сайті Комітету Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування з’явився новий текст змін до Конституції щодо децентралізації. Над ним разом працювали півтора року депутати, різні місцеві асоціації та Міністерство розвитку громад і територій України. За цей час провели національний тур регіонами України з 1088 делегатами, 35 раундів перемовин. За результатами в Раді кожному нардепу презентували книгу з картинками та якісною поліграфією.
Автори звіту наголошують, що запропоновані зміни — це ще не остаточний законопроєкт. Далі працюватиме міжфракційна робоча група. Щоб уже навесні 2022 року вийти на фінальний варіант і прийняття змін у першому читанні з направленням до КСУ (далі за процедурою змін до Конституції необхідне повторне ухвалення мінімум 226 голосами, а на новій сесії восени – не менш ніж 300):
«Буде обговорення у Верховній Раді. Думаю, що воно триватиме десь місяць-півтора з урахуванням новорічних свят. Далі можна буде говорити про спрямування фінальних результатів до конституційної комісії при президентові й формування кінцевого тексту, який будуть пропонувати голові держави на внесення до Верховної Ради», – розповів перший віцеспікер Олександр Корнієнко.
Що змінили порівняно з 2598?
Напрацьовані за півтора року пропозиції вже суттєво відрізняються від першого законопроєкту Зеленського 2598 щодо змін до Конституції України в частині децентралізації.
Змінено та відредаговано близько 80% попереднього проєкту тексту, його суттєво скоротили.
«Важливо, що в проєкті немає жодного слова про так звані ДНР чи ЛНР. Про особливий статус чи окремий для цього закон. Це принципова наша позиція. І цього ніколи не буде», – зазначив LB.ua член профільного комітету з питань місцевого самоврядування, нардеп «Слуги народу» Віталій Безгін.
Також з оновленої концепції змін прибрали статті про повну зупинку повноважності органів місцевого самоврядування на час розгляду КСУ справи щодо порушення актом місцевого самоврядування Основного закону в частині забезпечення суверенітету та територіальної цілісності. Повноваження префекта теж скоригували, забравши в нього право зупиняти дію актів місцевого самоврядування.
«Як компроміс: строк каденції місцевого самоврядування повернено до 5 років (у президентському проєкті пропонували 4 роки). Хоча моя особиста думка полягає в тому, що всі соціальні проєкти мають виконуватися протягом трьох років. Якщо не справився, то за результатами четвертого року тебе переобирають чи ні на місцевому рівні», – додав ще один представник профільного комітету та член «Слуги» Дмитро Гурін. Але, за його словами, на пропозицію скорочення строків повноважень до чотирьох років ніхто на місцевому рівні та з асоціацій не погодився.
Як перепишуть Основний закон?
У разі прийняття закону в цілому 9 статей Конституції України (зі 161) отримують повністю нову редакцію.
1. Новий адміністративно-територіальний устрій:
В Основному законі пропонують закріпити принцип децентралізації влади. ОТГ конституційно стають громадами. Змінюються назви адміністративно-територіальних одиниць та областей. Але остаточні рішення щодо назв уже будуть ухвалювати народні депутати. Київ і Севастополь залишаються окремими регіонами. Проте ці міста зможуть обрати іншу модель на рівні окремого закону.
2. Громада як основа місцевого самоврядування:
Громада буде об’єднувати мешканців, які проживають на її території. Голова громади, за моделлю країн ЄС, стає органом місцевого самоврядування, що дозволяє відмовитися від державного нагляду за найманими посадовими особами. Передбачено розділення повноважень між радою та головою громади. Водночас запроваджується модель «сильний голова громади», який буде проводити засідання ради громади, самостійно формувати виконавчий орган громади та обирати, кому делегувати право підпису. Повітові та обласні ради громад (у разі прийняття рішення щодо їхнього існування) будуть представляти не інтереси мешканців, а спільні інтереси громад. Та мати власні виконавчі органи замість місцевих державних адміністрацій. Держава буде займатися тільки адміністративним наглядом. Громади також отримають право на співробітництво, зможуть створюватись агломерації та інші форми об’єднань.
3. Місцеві вибори по-старому:
Вибори проводяться в жовтні. Особи із судимістю не можуть бути обраними. Позачергові вибори буде призначати не Верховна Рада, а Центральна виборча комісія невідкладно. У повітових і обласних радах громад буде забезпечено представництво громад.
4. Розширена матеріально-фінансова основа:
У тексті Конституції пропонують закріпити: «Фінансові ресурси на місцевому рівні мають бути співмірні з повноваженнями, а зміна компетенції супроводжується змінами фінансування. Витрати місцевого самоврядування, спричинені рішеннями держави, компенсуються».
5. Нові права та повноваження місцевого самоврядування:
Громади отримують головне право в реформі децентралізації: на власний розсуд розв'язувати місцеві питання, рішення яких не доручено державою іншим органам. Держава може делегувати місцевому самоврядуванню повноваження для спеціальних цілей, а громади зможуть пристосовувати свою діяльність до місцевих умов. Повітові й обласні ради (у разі прийняття такого рішення про їх створення) будуть допоміжними й займатимуться спільними інтересами громад.
6. Акти місцевого самоврядування, нагляд за законністю:
Акти місцевого самоврядування є обов’язковими на території. Префект оскаржує незаконні акти в суді. Адміністративний нагляд буде діяти за принципами співмірності та рівності санкцій за однакові порушення. Якщо Конституційний Суд визнає, що акт місцевого самоврядування порушує Конституцію в частині суверенітету та територіальної цілісності, проводяться перевибори.
7. Виконавча влада на місцевому рівні:
Префект є державним службовцем, він обирається на конкурсних засадах. Строк каденції префекта – 3 роки. Префект забезпечує проведення консультацій органів державної влади з місцевим самоврядуванням, здійснює адміністративний нагляд за територіальними органами ЦОВВ та актами місцевого самоврядування. Порядок призначення і підпорядкування префекта мають визначити народні депутати.
8. Перехідні положення до Конституції:
Перевибори не проводяться після ухвалення змін.
Якщо узагальнити, то однією з ключових змін є запровадження громад як нових адміністративно-територіальних одиниць (у нинішній редакції це області, райони, міста, райони в містах, села та селища, АР Крим). Також закріплюється в Основному законі новий адміністративно-територіальний устрій. А саме: замість місцевих державних адміністрацій пропонують створити префектури. За якими залишають тільки функції адміністративного нагляду, а обласні та районні ради отримують власні виконавчі органи. Громади отримають право розпоряджатися своїми фінансовими ресурсами. Та головне право – вільно розв'язувати питання місцевого значення, які держава не передала в компетенцію інших органів. Держава ж залишить за собою тільки функції адміністративного нагляду, які будуть реалізовуватися через префектів.
Також серед головних змін проєкту – право на рівні громади ухвалювати рішення з будь-яких питань місцевого значення, які не передано державою до відання інших органів. Модель «усе, що не визначено в Законі, заборонено» замінюється на «дозволено все, що держава не передала іншим органам». Тобто охороною кордону буде займатися держава, а, умовно, встановленням парканів та іншими місцевими питаннями – громади без керівних вказівок зверху. Але таким правом наділяються тільки громади. На районному та, у разі ухвалення, повітовому та обласному рівнях можуть виконуватись тільки повноваження, визначені в законах України. Сама громада в проєкті має подвійну природу – вона є одночасно адміністративно-територіальною одиницею та сукупністю мешканців, які проживають на її території. Автори концепції змін до Конституції наголошують, що ця модель є класичною для європейського конституційного права. У всіх країнах Європейського континенту, окрім України, Росії та Білорусі, громада також є юридичною особою публічного права. Проте таку норму було відкинуто під час консультацій після палких дебатів. Продовжилися вони і в профільному комітеті, розсваривши «слуг».
Невирішені питання та чвари в «Слузі» ще на старті
За півтора року консультацій і роботи над змінами до Конституції депутати та представники профільних асоціацій так і не дійшли згоди щодо низки принципових питань. Їхню подальшу долю будуть визначати під час підготовки остаточного законопроєкту. По-перше, на розсуд парламентарів віддали визначення назв адміністративно-територіальних одиниць і нових назв областей. Депутати також мають поставити крапку: чи будуть райони/повіти, селища/містечка. А Дніпропетровська область – Дніпровською, Кіровоградська – Кропивницькою. Відповідно, чи будуть районні/повітові ради. У разі вибору політиками системи місцевого самоврядування з наявністю районних/повітових рад у тексті має бути реалізована модель міст з правами повітів.
Питання статусів столиці та Севастополя також «зависли». Пропонований текст змін до Конституції залишає за Києвом і Севастополем статус міст-регіонів і водночас дозволяє в перспективі на рівні окремих законів обрати іншу модель (наприклад, залишити статус-кво або включити Київ в область з правами повіту, включити Київ в область з правами громади).
Ключове, що залишили без чіткого формулювання, стосується порядку призначення та підпорядкування префекта (у першій версії президента опозиція та асоціації розкритикували статті про призначення префектів головою держави за поданням КМУ). У цій редакції питання теж переклали на депутатів, які навіть у самій «Слузі» та профільному комітеті з цього приводу вже займають протилежні позиції.
Так, один з «локомотивів» прийняття в цілому закону про столицю, нардеп «Слуги» Віталій Безгін наголосив, що «з питання підпорядкованості префектів у партії, у нас принципова позиція».
«Вона ґрунтується не на персоналіях, а на здоровому глузді. Питання не в процедурі призначення префекта президентом за поданням КМУ. Тут питання подвійного підпорядкування, з яким історія проста. Є симбіоз повноважень. Перші включають у виконавчу вертикаль і субординацію територіальних виконавчих органів. З іншого боку є повноваження президента щодо територіальної цілісності. Тому ми не можемо позбавити одну з гілок повноважень. Така тут історія», – сказав він.
Натомість Дмитро Гурін вважає, що «префект – це виконавча влада, він має призначатися та підпорядковуватися тільки Кабміну».
«Так працює по всій Європі. Де є призначення президентом, як у Франції, це суто формально. Просто президент там не може відхилити запропоновану кандидатуру (виконавчим органом). Префект не може бути підконтрольний одноособовому органу, яким є голова держави. У нас тут є єдність з фракціями опозиції в Раді та Асоціацією місцевого самоврядування. Вони ніколи не погодяться на те, щоб префект підпорядковувався президенту», – переконаний він.
Член робочої міжфракційної групи з підготовки остаточного варіанта проєкту закону, нардеп фракції «Батьківщина» Сергій Власенко підтвердив LB.ua, що «базові зміни до Конституції можна буде обговорювати, тільки коли розв'яжуть питання призначення префекта». Усе буде залежати від того, яку з двох моделей оберуть в ОП в остаточному варіанті.
Друга принципова розбіжність у «Слузі» стосується надання громадам статусу юридичної особи. З цього питання депутати Гурін і Безгін взагалі влаштували сварку в коментарях під постом у соцмережі. Так, 9 грудня Гурін написав, що «посли G7 підтримують розроблені зміни до Конституції України в частині децентралізації. Проте депутати «СН» виступають проти антикорупційних елементів. В опублікованій заяві посли закликали Україну впровадити для запобігання корупції на місцевому рівні загальноєвропейську модель громад як юридичних осіб. Ця норма не увійшла в проєкт, оскільки категорично проти антикорупційної норми виступають члени нашого комітету Віталій Безгін та голова Комітету Андрій Клочко, теща якого нещодавно стала щасливим володарем «тесли», не маючи офіційних доходів… Супротив депутатів панівної партії антикорупційним реформам – поганий знак для країни», – написав він, а Безгін вступив у письмову перепалку.
У спілкуванні з LB.ua Безгін підкреслив, що «цієї норми ніколи не буде в тексті змін до Конституції. Від слова "ніколи"». Гурін же, навпаки, наполягає на її закріпленні. «Оскільки це була б повна прозорість. Усі фінанси, контракти, договори були б на одній юридичній особі громади. Зараз у нас десятки таких юросіб рад, департаментів і так далі. І це непрозорість, яка породжує корупцію… З іншого боку, множинність юридичних осіб дозволяє державі маніпулювати місцевим самоврядуванням. Якби була одна юридична особа, то префект у разі порушень міг би позиватися в суді до громади як юрособи… Це також важливо в бізнесовому сенсі. Наявність юрособи – це де-факто право на підприємницьку діяльність і все, що не заборонене законом. Включаючи право кредитування, що дуже зручно для інвесторів. А всі закупівлі були б закріплені на одній юрособі, що можна легко моніторити», – пояснив він LB.
За його словами, в «Слузі» сприйняли цю норму в штики, здебільшого побоюючись повернення «практики Медведчука з чорними реєстраторами, які через «свої» громадські об’єднання судилися за майно».
«Це було шахрайством і тероризацією місцевої влади… Насправді запобіжником якраз може стати реєстр громад як юридичних осіб. Це й захистило б від чорних реєстраторів… Проте мені важко сказати, чому пан Безгін і Клочко виступають проти цієї ідеї. Вони називають це сепаратизмом і не можуть пояснити - чому. Тому мій прогноз, що цей проєкт змін до Конституції, коли треба буде 300 голосів, у цій каденції Ради майже немає шансів. Шанс – один з десяти… Максимум ми отримаємо висновок КСУ в цьому скликанні, що теж корисно», – визнає Гурін.
Нардеп Роман Лозинський, який увійшов до складу робочої групи з підготовки фінального тексту, більш оптимістичний. «Нинішня версія змін до Конституції – результат тривалих обговорень на різних рівнях. На жаль, довіру до президентських проєктів змін до Конституції було підірвано... Також політична кон'юнктура сьогодні не така сприятлива для партії влади, як була на початку їхньої каденції. Але попри ці два чинники, я вважаю, що ймовірність прийняття цього проєкту змін до Конституції є досить високою. На користь цього свідчить послідовна підтримка Заходом (заява послів G7) цього проєкту», – резюмував він.