Дослідники провели правову експертизу рішень ОМС та (за потреби) військових адміністрацій (ВА), опрацювали відповіді на запити на доступ до публічної інформації та організували неструктуровані інтерв’ю.
Географія дослідження охопила вісім областей, серед яких були, умовно, тилові, прифронтові та деокуповані. Це Івано-Франківська, Львівська, Закарпатська, Запорізька, Київська, Сумська, Харківська і Чернігівська області.
У дослідженні ми насамперед дивилися на те, як адаптуються громади і обрані громадами ОМС до викликів, пов'язаних з війною. Адже адаптивність суспільства та інститутів до криз є одним з головних складників стійкості, коли вдається не тільки вижити, але й продовжувати діяти і розвиватися у надскладних умовах.
Спроможність громади, у свою чергу, дозволяє «вимірювати» стійкість. Спроможна громада, як ми її розуміємо у нашому дослідженні, має достатньо фінансових, кадрових, інфраструктурних ресурсів для того, щоб ОМС надавали мешканцям потрібні публічні послуги та розв’язували інші питання місцевого значення. Також важливо, щоби під час виконання своїх повноважень місцева влада поважала права людини і застосовувала інструменти учасницької демократії.
Ми виявили виклики, які посилюють спроможність і стійкість громад, та виклики, які їх послаблюють. Деякі з викликів є спільними, але інші відрізняються в залежності від географічного розташування громади, її розміру і специфічного досвіду війни.
Отже, що робить громади стійкими?
Насамперед, люди. Активним громадянам та ініціативним депутатам місцевих рад на початку повномасштабного вторгнення вдалося діяти, попри природній людський страх. Вони працювали злагоджено та солідарно, надаючи допомогу тим людям, які не могли про себе подбати самостійно, й водночас створювали загони самооборони.
Що характерно, такі результати продемонстрували переважно ті громади, які внаслідок реформи децентралізації успішно об’єдналися та ефективно використали свої ресурси для розвиту і посилення автономності від різних державних субвенцій «зверху».
Здебільшого висока адаптивність притаманна великим громадам та/або громадам міст – в них, як правило, є потужний кадровий потенціал, вони вміють використовувати свої сильні та слабкі сторони. Останній момент пов’язаний зі стратегуванням (про це ми скажемо далі).
Показником низької готовності громад до викликів є ухвалення рішень у режимі «сьогодні на вчора» або «сьогодні на сьогодні». Натомість планування власної діяльності (стратегування або стратегічне планування діяльності) є містком до майбутнього, оскільки базується на ретельній оцінці власного потенціалу та орієнтується на відновлення і подальший розвиток.
Зараз можна почути, що нам потрібно відновлюватися не до того стану, який був до 2014 або 2022 року, але тримати у фокусі більш високі та амбітні стандарти. Так само відбувається й у стійких громадах – вони ставлять перед собою завдання стати кращими і потужнішими, ніж до «великої війни». Це перше, що звертає на себе увагу у стратегічних документах.
Другий момент – це сценарний підхід, заснований на аналізі можливих безпекових ризиків для громади відповідно до її місця на мапі України. Простіше кажучи, вже сьогодні треба розуміти, як розвиватиметься певна громада у випадку розширення географії війни або її замороження, або збереження нинішньої ситуації без суттєвих змін. Реальна оцінка можливого розвитку подій на території, де розташована громада, підвищує її готовність до криз, а це також є ознакою стійкості.
Ще один фактор, який посилює громади, - це міжнародна технічна та експертна допомога від держав-партнерів. Під час повномасштабної війни, завдяки експертній підтримці, громади мали змогу провести інвентаризацію свого становища й ефективно розподілити наявні ресурси. Великий внесок зроблений й у розв’язання безпекових проблем – від облаштування підземних шкіл до захисту енергетичних об’єктів.
Безумовно, стійкості громад сприяє стала практика діяльності неформальних мереж, волонтерських ініціатив, інститутів громадянського суспільства. Навіть там, де з різних причин не було таких практик, люди об’єднувалися самостійно й іноді навіть «підміняли» органи місцевого самоврядування, якщо їх робота була паралізована.
Чинники, які послаблюють громади, часто є дзеркальним відображенням чинників стійкості. Приміром, громади, які не змогли посилитися внаслідок реформи децентралізації, гірше адаптуються й до викликів війни.
Як правило, це маленькі селищні громади. Вони не вміють планувати своє життя, використовуючи сильні і слабкі сторони. У таких громадах ОМС та ВА недостатньо комунікують з мешканцями та громадськими організаціями, необґрунтовано обмежують доступ до своїх рішень і не поширюють навіть ту інформацію, яка стосується безпеки, як то – евакуація, розташування захисних споруд цивільного захисту, тощо.
Проблему також становить недосконалість законодавства щодо узгодження повноважень ОМС та ВА. Дійсно, під час війни керівництво має здійснювати відповідне військове командування. Це природні процеси.
Починаючи з 2014 року, Україна отримала досвід запровадження військово-цивільних адміністрацій в окремих районах Донецької та Луганської областей. Росія навмисно роздмухувала сепаратистські настрої, отже велика кількість депутатів місцевих рад переходила на бік ворога, а самоврядування фактично припиняло свою діяльність. Тому ВЦА були майже єдиним засобом відновити державне управління.
Натомість сьогодні експерти все частіше наголошують на спробах централізації влади. ВА ухвалюють рішення дуже оперативно та одноосібно, а не колегіально. Відповідно, не застосовуються й інструменти учасницької демократії – ВА не проводять ані громадські консультації, ані громадські обговорення.
Це є великим мінусом, адже здійснюючи повноваження місцевого самоврядування, ВА оперують бюджетом громади, тобто грішми мешканців. Якщо позиція людей ігнорується, громада стає менш згуртованою, а недовіра до влади навпаки зростає.
Як би не було складно, ми маємо шукати баланс між національною безпекою і демократією. І сприяти такому пошуку може наш євроінтеграційний шлях. Питання місцевого самоврядування потрібно порушувати на переговорних європейських майданчиках, щоб не усувати наявні проблеми на задній план з міркувань безпеки там, де в цьому немає потреби.
Деокуповані громади та ті, які знаходяться поблизу лінії бойового зіткнення, зіштовхуються із додатковою проблемою – ОМС не здатні повноцінно функціонувати через відсутність депутатського кворуму. Причини різні. Деякі депутати перейшли на бік агресора, й щодо них ведуться кримінальній провадження за звинуваченнями у державній зраді або колабораційній діяльності. Другий фактор – загибель людей від бомбардувань та обстрілів, а також розстріли і катування під час окупації. Третій – мобілізація чоловіків з числа депутатського складу і міграція жінок.
Ті громади, де велися активні бойові дії, забруднені вибухонебезпечними предметами. І це негативно впливає на здатність громади відновлюватися та розвиватися.
У тилових регіонах теж є проблеми, які певною мірою послаблюють громади. Наприклад, до Закарпатської області перемістилися декілька великих підприємств, але громади не готові скористатися цією можливістю для розвитку економіки, адже не мають кадрів з відповідною кваліфікацією для нових галузей. Водночас серед ВПО зберігається високий рівень безробіття.
Подібні приклади вказують на відсутність розумної соціально-економічної політики, яка б враховувала демографічні особливості, а також зміни в економічному профілі регіонів, у тому числі внаслідок релокації підприємств і бізнесів.
Незалежно від розташування громад, в умовах війни їх послаблює недостатня увага (а іноді відсутність уваги) до прав осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення. Проблема навіть не у наявності та облаштуванні захисних споруд, а в тому, чи здатна людина з обмеженими можливостями до них дістатися. Приміром, для того, хто пересувається на кріслі колісному, це нереально, бо під час повітряної тривоги вимикаються ліфти. Якщо людина живе не на першому поверсі, вона просто не зможе вийти з квартири.
Таким людям потрібно забезпечити супровід – це можливо й на рівні домовленостей між мешканцями будинку, але напевно було би краще, якби проблема вирішувалася системно, завдяки продуманим рішенням місцевого самоврядування щодо доступності укриттів для всіх.
***
Недостатня стійкість деяких громад не є вироком. Повномасштабна війна кожного дня випробовує нас на міцність. Головне – винести уроки з цих випробувань. Приклади стійкості варто поширювати від громади до громади, тому що зрештою це питання нашого виживання і відновлення.
Автор: Олена Семьоркіна, аналітикиня УГСПЛ, експертка Національної платформи стійкості та згуртованості