Преференція українському машинобудуванню в Prozorro може призвести до втрати до пів мільярда доларів США для економіки України

“Локалізація виробництва машинобудівної продукції”, “підтримка вітчизняного виробника”, “використання національної системи публічних закупівель Prozorro для просування українських інтересів” - ці політики просуває Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства на чолі з Ігорем Петрашком. Мінекономіки розробило проєкт постанови про запровадження нецінового критерію локалізації в закупівлях машинобудування. "Державні структури при закупівлях повинні віддавати перевагу товарам, які частково вироблені в Україні”, - заявив Петрашко. Згідно з документом, за умови 35% українських компонентів у собівартості товару він отримує нецінову частину оцінки під час аукціону у розмірі 30% від загальної. Міністерство - не єдине, хто про це думає. У ВР зареєстрований проєкт Закону “Про внесення змін до Закону України "Про публічні закупівлі" (№3739 від 24.06.2020). Його автори пропонують взагалі заборонити закупівлю в Prozorro 88 груп товарів машинобудування за умови відсутності в них певного ступеня локалізації (25-40%).

Фото: picjumbo.com

Низка громадських організацій закликала Кабмін не підтримувати проєкт постанови, зазначивши, що "Мінекономрозвитку на чолі з Ігорем Петрашком хоче “відкотити” закупівельну реформу та порушити головний принцип Prozorro - рівні правила гри”. Transparency International Україна наголошує, що затвердження переліку обраних компаній, які можуть підтвердити ступінь локалізації, містить корупційні ризики та суперечить міжнародним зобов'язанням про рівні правила гри на ринках.

Прибічники локалізації кажуть, що так підніметься вітчизняне виробництво і, відповідно, виграє економіка. Противники - що економіка навпаки програє. Хто правий?

За результатами дослідження Організації економічного співробітництва та розвитку (OECD), місцева складова - погана практика. У звіті «Emerging Policy Issues: localization barriers to trade» (OECD, 2015) проаналізовані всі приклади запровадження місцевої складової починаючи з 2008 року. Внаслідок впровадження таких вимог виробники з місцевою складовою отримують короткострокову вигоду, а економіка в цілому програє.

Ці висновки разюче контрастують із аргументами пояснювальної записки до законопроєкту, де йдеться про зростання ВВП.

Чому ж обмеження імпорту, особливо в машинобудуванні, навпаки, призводить до втрат? Машинобудування постачає машини та обладнання в усі інші сектори. Уявіть, що український фермер не зможе купити комбайн або обладнання для елеватора, яке в Україні не виробляють, - і втратить врожай. Звісно, будівельники все одно будуть будувати. Але замість екскаватора - копати ями лопатами, що збільшить вартість будівництва і зменшить обсяги будівництва взагалі.

В реальності імпортне обладнання може бути частково заміщенне вітчизняним, але заміна в більшості випадків не є ідеальною, що призведе до падіння продуктивності, а подекуди і до закриття виробництва. Не можна забувати, що для багатьох експортерів, що конкурують з іншими компаніями на світових ринках, ускладнення доступу до сучасних технологій може призвести до суттєвих втрат. У цілому, згідно зі звітом OECD, вимоги до “місцевої складової” лише посилюють проблеми, які вони спрямовані розв’язати:

● стримується інноваційний розвиток внаслідок обмеження доступу до технологічної проміжної продукції та підриву підвищення ефективності від перебування в глобальних ланцюгах вартості,

● зменшується зайнятість в інших секторах економіки;

● збільшуються витрати на продукцію, зменшуючи можливості до інвестування, а відтак і розвитку в довгостроковій перспективі;

● зменшується конкурентоспроможність країни на зовнішніх ринках, втрати експортерів складають від 0,05 аж до 5% від їхнього експорту.

Для розрахунку впливу обмежень імпорту на економіку ми провели окремий аналіз. Щоб визначити еластичність ринків у певних секторах економіки, які відносять до машинобудування, використали гравітаційну модель. Це дало змогу оцінити, як при збільшенні торгових бар’єрів зменшується (реагує) імпорт. Бар'єри можуть бути як тарифними, так і нетарифними. Перші роблять імпортну продукцію дорожче, другі - забороняють її повністю чи вводять квоти на певний обсяг.

А для обчислення ефектів добробуту від переходу від поточного статусу імпортних обмежень до його заборони - ми застосували підхід Костінота та Родрігеса-Клєра (2014).

Для аналізу ми використали дані таблиці витрати-випуск від Укрстату. Вони датовані 2017 роком, але лише вони дозволяють, як пазл, скласти цілісну картину економіки України, врахувавши виробництво, експорт, імпорт і, найголовніше, імпортну складову як для кінцевого, так і проміжного споживання різних секторів. Імпорт в усіх секторах машинобудування в 2017 році становив 398 млрд грн при споживанні в Україні – 489 млрд грн. Відповідно частка імпорту - 81,4% ринку.

Ми дослідили три умовні сценарії:

Перший сценарій передбачає повну відсутність будь-якого імпорту в чотирьох секторах машинобудування ("Виробництво електричного устатковання", "Виробництво машин і устатковання, не віднесених до інших угруповань", "Виробництво автотранспортних засобів, причепів і напівпричепів" (за виключенням легкових авто), "Виробництво інших транспортних засобів").

Другий сценарій - якщо імпортна продукція буде відсутня у публічних закупівлях у Prozorro. Фактично цей сценарій близький до парламентської пропозиції, якою планують заборонити закупівлю певних категорій імпортної техніки за умови відсутності її локалізації в Україні.

Третій сценарій - за умови не заборони, а обмежень імпорту. Цей сценарій ближчий до проєкту постанови уряду, де пропонують надавати вітчизняним (локалізованим) виробникам преференцію у вигляді нецінового критерію у розмірі 30%, що виллється у те, що імпорт програє аукціон навіть якщо український товар буде дорожчим від нього на 42.8%.

Ми підрахували ефект від уявної ситуації, коли буде повністю відсутній імпорт машинобудівної продукції в чотирьох секторах (за винятком легкових авто). Він становитиме мінус 4.66% від ВВП країни.

Для того, щоб врахувати ефект для “Сценарію 2” (тобто лише від Prozorro, якщо обмеження будуть застосовані лише там), необхідно зважити на частку публічного сектору в загальному імпорті машпродукції. За підрахунками KSE в 2017 році за відповідними чотирма секторами в Prozorro було продано продукції на 59 млрд грн, а частка прямого імпорту (для кінцевого і проміжного споживання) становить 49 млрд грн - це близько 12,3% всього імпорту країни. В такому разі зваживши на частку публічного сектору отримаємо негативний ефект на рівні країни в розмірі 0.573%.

Щоб порахувати “Сценарій 3”, необхідно оцінити еластичність кожного з досліджуваних секторів - як імпорт буде реагувати на тарифні для нього бар'єри, чим фактично є преференція у вигляді нецінового критерію, який пропонують в проєкті постанови уряду на рівні 30%. Це зробить імпортний товар дорожчим порівняно із вітчизняним (локалізованим) на 42.8%, тому неціновий критерій еквівалентний тарифу в розмірі такого ж відсотку. Використовуючи гравітаційну модель, можна порахувати, як імпорт реагуватиме на таке підвищення тарифу. Наприклад, якщо тариф зросте на 1%, імпорт у секторі 27 ("Виробництво електротехнічного устаткування) знижується на 2,02 відсотка. Загалом по всіх секторах при зростанні тарифного бар'єру для імпорту на 42.8% загальне його падіння складе 92%, а втрати для економіки в такому разі становитимуть 0.527% від ВВП.

В цілому ми згодні, що машинобудівна галузь потребує підтримки. Але форми її можуть мати різний вигляд. Спосіб підтримки, який пропонують уряд чи парламент - не найкращий. У тому числі для самої галузі машинобудування, яка, згідно зі звітом OECD, у довгостроковій перспективі програє від подібної допомоги. Іншою, але не єдиною, формою підтримки може стати концепція Вартості життєвого циклу. Вона вже імплементована в українське закупівельне законодавство, і яке активно підтримують і розвивають в ЄС. Цей механізм особливо актуальний якраз для машинобудівників і дозволяє врахувати сильні сторони вітчизняних виробників: власна виробнича і ремонтна база, сервісни центри, персонал, тощо.

Олександр Шепотило, Астонський університет, Старший економіст Центру аналітики зовнішньої торгівлі Trade+ при Київській школі економіки

Олексій Грибановський, старший дата-аналітик Центру вдосконалення закупівель KSE institute

Читайте головні новини LB.ua в соціальних мережах Facebook, Twitter і Telegram