Здійснивши спробу анексувати Крим, Росія порушила настільки фундаментальні норми міжнародного права, що похитнулась уся «Вавилонська вежа» світоустрою, яку Об’єднані нації довго і наполегливо відбудовували після Другої світової війни. Міжнародне співтовариство відреагувало на цей геополітичний землетрус цілком прогнозовано: насильницьке набуття території не може бути виправдане і визнане. Росія була піддана санкціям і міжнародній ізоляції.
В умовах блокування Росією Ради Безпеки ООН лідерство у формуванні відповіді на російську агресію взяла на себе Генеральна Асамблея. 27 березня 2014 року вона ухвалила резолюцію 68/262 «Територіальна цілісність України», у якій закликала не визнавати будь-яку зміну статусу Автономної Республіки Крим і міста Севастополя та утримуватись від будь-яких дій чи кроків, що можуть тлумачитись як таке визнання.
Стисла і містка формула, характерна для документів міжнародних організацій, вимагала розвитку. Фактично Україні як державі, що найбільше постраждала від російської агресії, вручили «томос колективного невизнання» і благословили наповнити його реальним змістом. Саме Україна мала визначитись і зорієнтувати міжнародне співтовариство, які дії щодо окупованого Криму є прийнятними, а які – неприпустимими, на що вона може погодитись з гуманітарних, правозахисних чи інших міркувань, а що вважатиме порушенням свого суверенітету за будь-яких обставин.
На жаль, за роки, що минули з часу ухвалення резолюції, ми так і не спромоглись виробити комплексну і консолідовану політику у цій сфері. Теза про «невизнання анексії Криму» міцно увійшла до лексикону багатьох українських політиків, проте залишилась загальним місцем у їхніх промовах, не втілившись у відповідні законопроекти та зовнішньополітичні ініціативи. Більш того, частота і недоречність її використання доводить, що політичні діячі нашої держави погано розуміють, що мається на увазі.
Насправді завдання є надважливим. Якщо Україна хоче, щоб у питанні невизнання анексії Криму всі міжнародні гравці грали по правилах, то вона повинна їх чітко визначити, зробити публічними, встановити відповідальність за порушення і, що найголовніше, сама їх сумлінно дотримуватись.
Поки що останні п’ять років міжнародні партнери у кращому випадку керуються власним розумінням правил гри, підганяючи їх під свої інтереси та геополітичні імперативи, а у гіршому – грають утемну. Показовою є сумнозвісна історія з постачанням газових турбін німецького концерну Siemens, які замість заявленої російської Тамані опинились в окупованому українському Криму.
Звісно, розробка таких правил ускладнюється відсутністю єдиного міжнародно-правового акта, який би кодифікував інститут міжнародного визнання, закріпив би на міжнародному рівні його основні елементи. Джерелом натхнення у даному випадку повинна слугувати міжнародна практика, яка сформувалась за майже 90 років його застосування у відповідь на серйозні порушення міжнародного права. Згадаймо анексію Іраком Кувейту, окупацію Марокко Західної Сахари, захоплення Індонезією Східного Тимору, арабо-ізраїльський конфлікт. Аналіз цих та багатьох інших ситуацій, пов’язаних з Північним Кіпром, Придністров’ям, Абхазією та Південною Осетією, Нагорним Карабахом, дозволяє накидати ескіз політики невизнання анексії Криму.
Які ж елементи можуть і повинні лягти в основу політики невизнання?
У сфері офіційних відносин надзвичайно важливим і абсолютно логічним елементом є обов’язок всіх держав-членів ООН, міжнародних організацій та спеціалізованих установ утримуватись від дипломатичних, консульських та інших офіційних зносин, які б потягли за собою визнання суверенітету РФ над тимчасово окупованою територією Автономної Республіки Крим і міста Севастополь.
Такий обов’язок хоча і носить загальний характер, проте, має багато конкретних проявів. Насамперед, всі держави і міжнародні організації повинні припинити діяльність своїх представництв, установ, місій на окупованій території та відкликати з Криму свій персонал. Дипломати, консули, міжнародні чиновники, акредитовані в Москві для роботи на території РФ, не мають права працювати на окупованому півострові.
Виконання будь-яких дипломатичних функцій чи вчинення консульських дій щодо мешканців Криму, включаючи отримання ними віз для в’їзду на територію інших держав, має відбуватись виключно на материковій території України. І навпаки, іноземні держави та міжнародні організації не повинні акредитовувати посадових осіб, якщо вони направляються як офіційні представники т.з. «Республіки Крим», погоджуватись на відкриття представництв Криму як суб’єкта РФ у будь-якому вигляді.
Безсумнівним обов’язком держав має стати заборона окупаційній владі Криму виступати позивачем у національних судах та відмова визнавати її дії у цій якості. Росія також не може бути наділена правом представляти АРК або Севастополь в іноземних національних та міжнародних судах чи арбітражах як позивач. Позитивним досвідом у цьому зв’язку можна вважати розгляд справи про повернення на територію України «Скіфського золота», яке експонувалось у музеї Алларда Пірсона. Ні Російська Федерація, ні бутафорська «Республіка Крим» не змогли стати опонентами Уряду України під час судового провадження в Окружному адміністративному суді Амстердама. Протилежна сторона була представлена лише «кримськими музеями».
Іншим виміром невизнання на офіційному рівні повинна бути чітка вимога України не визнавати т.з. «вибори» в Криму, організовані і проведені окупаційною владою, а також не визнавати «посадових осіб», обраних на цих виборах як до місцевих органів управління, так і до федеральних органів влади РФ. Для таких псевдопосадовців мають раз і назавжди зачинитись двері міжнародних організацій, конференцій, інших міжнародних форумів. Україна спроможна домогтися, щоб ООН, ОБСЄ, Рада Європи, ЄС утримувались від направлення спостерігачів для спостереження за т.з. «виборами» на окупованих територіях. Присутність міжнародних спостерігачів, навіть за умов підготовки абсолютно об’єктивного і жорсткого звіту за підсумками, буде неминуче використана Кремлем для легітимізації анексії.
На офіційному рівні невизнання повинно виявлятися у презентації інформації стосовно АРК і Севастополя як частини території України у статистичних та інших офіційних документах, а також їх належному позначенні на електронних та друкованих картах, на фото- та відеоматеріалах, у друкованих виданнях, коректній згадці під час теле- та радіоефірів. З юридичної точки зору значущість подібних речей є доволі обмеженою, натомість, з точки зору щоденної комунікації та аудіовізуального сприйняття обов’язок належним чином позначати Крим є одним із найважливіших.
За визначенням не підлягають визнанню будь-які акти, рішення, документи, вчинені або видані російською окупаційною владою на території АРК і Севастополя, насамперед, будь-які документи, що посвідчують особу, встановлюють факти, фіксують зміну права власності тощо. Підписи і печатки «кримських» суддів, прокурорів, адвокатів, нотаріусів повинні перетворитись на чорну мітку для державних органів та комерційних структур іноземних держав. Їх завідома нікчемність не повинна викликати жодних сумнівів.
Необхідною складовою невизнання є уникнення будь-яких офіційних контактів та співробітництва з окупаційною владою в Криму, зокрема, офіційних поїздок у порушення законодавства України про в’їзд до Криму / виїзд з Криму іноземних високопосадовців, політиків, активістів, вчених, експертів, бізнесменів, а також недопущення участі представників російської окупаційної влади в Криму, створених і керованих нею підприємств, установ, організацій у міжнародних заходах.
На рівні міжнародних організацій політика невизнання повинна виявлятись, перш за все, у послідовному і коректному використанні термінології, запровадженої у резолюціях Генеральної Асамблеї ООН 68/262, 71/205, 72/190, 73/194 та 73/263 щодо Російської Федерації як окупаційної влади та АРК і Севастополя як тимчасово окупованої території. Ця термінологія має звучати скрізь поряд з підтвердженням відданості суверенітету, незалежності і територіальній цілісності України в межах її міжнародно визнаних кордонів. На кожне російське «Кримнаш» Україна та її партнери з різних трибун повинні нагадувати, що міжнародне співтовариство не визнало спробу Росії анексувати АРК і Севастополь, а будь-які дії РФ виправдати та легалізувати цю анексію є нікчемними.
Ґрунтуючись на політиці невизнання, Україна має вимагати вилучення / нерозміщення на веб-сайтах або інших електронних ресурсах міжнародних організацій інформації (доповідей, графічних матеріалів, документів), яка могла б тлумачитись як визнання зміни статусу АРК і Севастополя. Якщо ж це неможливо з процедурних чи інших об’єктивних причин, кожна така публікація повинна супроводжуватись роз’ясненнями чи застереженням з посиланням на відповідні резолюції ГА ООН.
Під тиском України міжнародні організації повинні забезпечити, щоб їх діяльність, а також діяльність їх керівних та робочих органів в межах затверджених мандатів покривала територію АРК і Севастополя виключно як невід’ємну частину території України. Візити міжнародних чиновників на Кримський півострів можуть відбуватись лише на запрошення або за дозволом української сторони та з суворим дотриманням положень законодавства України. Будь-які рекомендації, доповіді або оцінки ситуації в АРК і Севастополі мають готуватись в рамках українських моніторингових / оціночних циклів та адресуватись, насамперед, компетентним органам державної влади України. В той же час співробітництво міжнародних організацій з РФ не повинно охоплювати тимчасово окуповану територію: на кримських курортах не можуть проводитись заходи під їхньою егідою.
У сфері укладення та застосування міжнародних договорів політика невизнання також має встановити свої «червоні лінії». Так, всі двосторонні міжнародні договори з Російською Федерацією повинні застосовуватись лише до території РФ у межах її міжнародно визнаних кордонів, тобто без урахування АРК і Севастополя. Стратегічним завданням України є домогтись, щоб якомога більша кількість держав нотифікували таку позицію російському МЗС.
Що ж стосується багатосторонніх договорів, учасником яких є Україна, то логічним проявом політики невизнання мають стати відповідні застереження (відступи, заяви про обмежену юрисдикцію) на період тимчасової окупації Росією АРК і Севастополя. Поруч з іншим, у цих застереженнях має міститись вимога розглядати будь-які документи чи запити, направлені окупаційною адміністрацією РФ, посадовими особами будь-якого рівня самопроголошених органів Криму, як неправомірні і нікчемні, незалежно від того, чи вони направлялись безпосередньо чи опосередковано через компетентні органи РФ. Таким чином дія положень конвенцій, що передбачають пряму комунікацію або взаємодію з територіальними органами України в АРК і Севастополі, буде призупинена.
Аналогічними міркуваннями слід керуватись під час проведення переговорів та укладення нових двосторонніх і багатосторонніх міжнародних договорів. В ідеалі кожен міжнародний договір, що укладається Україною, повинен містити положення про обмеження його дії на окупованій території АРК і Севастополя, а інструмент приєднання України до будь-якої конвенції – застереження про неможливість гарантувати належне застосування її положень в АРК і Севастополі на період їх воєнної окупації Росією.
Сферою, де політика невизнання найтісніше переплітається із санкціями та контрзаходами, була і залишається економіка. У цій царині надзвичайно важко провести межу, де закінчується одне і починається інше. Водночас, існують випадки, коли таке розрізнення можливе. Наприклад, саме політика невизнання вимагає, щоб підприємства, які належать іноземним державам або контролюються ними, припинили свою економічну діяльність на тимчасово окупованій території АРК і Севастополя, розірвали будь-які ділові відносини з суб’єктами підприємницької діяльності Криму, відмовились від участі в інвестиційних проектах на території півострова.
Частиною політики невизнання є також обов’язок держав припинити надання фінансової підтримки своїм фізичним або юридичним особам (субсидії, дотації, пільги тощо) у тих випадках, коли така підтримка сприятиме торгівлі чи економічній співпраці з окупованою територією. Невизнання може виявлятись у відмові держав захищати інвестиції та концесії своїх громадян і юридичних осіб на окупованій території від позовних вимог Уряду України. Проявом невизнання може стати також заборона на імпорт товарів, походженням з Криму та Севастополя без сертифікату походження, виданого українськими органами влади. Натомість поширення заборони здійснювати економічну та підприємницьку діяльність в Криму на приватний сектор слід розглядати скоріше як санкції, ніж прояв невизнання.
Окремим і надзвичайно важливим напрямом політики невизнання є забезпечення дотримання заборони на заходження суден під іноземним прапором до закритих морських портів АРК і Севастополя. У червні 2014 року Україна закрила морські порти в Керчі, Феодосії, Ялті, Євпаторії та Севастополі до відновлення конституційного ладу України на окупованих територіях. Іноземні держави були повідомлені про факт закриття як на двосторонній основі, так і з використанням механізму Міжнародної морської організації (IMO). Незважаючи на це іноземні судна продовжують заходити до закритих портів Криму.
Дієвість політики невизнання вимагає реальних, а не декларативних кроків з притягнення до відповідальності судновласників, операторів, капітанів суден-порушників. Важливо, щоб у фокусі опинився весь ланцюг «морської індустрії»: крюїнгові компанії, страхові компанії, морські та річкові реєстри… Як і будь-який інший бізнес, ця індустрія заснована на репутації, тому взаємодія із страховиками, які відмовляться страхувати морські судна, що заходитимуть у закриті порти Криму, може бути не менш ефективною, ніж кримінальне переслідування судновласників чи команди.
У галузі повітряного сполучення політика невизнання повинна розвиватись щонайменше у двох напрямах. По-перше, дотримання заборони на використання закритих аеропортів Криму, зокрема, аеродромів «Севастополь (Бельбек)», «Заводське», «Сімферополь», та на використання повітряного простору над Кримським півостровом, закритого Україною від поверхні до висоти у 8500 метрів.
По-друге, захист виключного права України на аеронавігаційне обслуговування у Сімферопольському районі польотної інформації над територією АРК і Севастополя, прилеглими водами, а також у частині повітряного простору над акваторією Чорного моря. У рамках цього сегмента відчайдушні спроби РФ узурпувати повноваження України на регулювання польотів в межах Сімферопольського РПІ мають систематично блокуватись на рівні ICAO, Євроконтролю, Black Sea Task Force, а борти, що здійснюють незаконні авіаційні перевезення на окупований півострів, – переслідуватись за порушення норм міжнародного права та національного законодавства України.
Список наведених елементів, як і перелік сфер, де має застосовуватись політика невизнання, не носять вичерпного характеру. По великому рахунку вона повинна виявити себе у кожній галузі і з урахуванням її специфіки дати необхідний результат. Для прикладу у сфері культури одним із проявів політики невизнання є заборона експонувати на території іноземних держав культурних цінностей, незаконно вивезених Росією з окупованого Криму. Навряд чи картини мариніста Івана Айвазовського, вивезені до Третьяковської галереї, зможуть продовжити свій виставковий шлях до провідних музеїв Європи чи Америки, а навіть, якщо вони там і опиняться, то жодна держава не надасть їм гарантій та імунітетів, необхідних для захисту від позовних вимог України.
На початку 2014 року ніхто не міг уявити, що відбудеться в Криму. Сценарій захоплення півострова був лише одним із багатьох можливих, а у сценарій його анексії взагалі не вірилось. Тим не менш, сьогодні ми відзначаємо уже п’яті роковини цих сумних подій. Що б там не пророкували Ванги і Нострадамуси від політики, ніхто достеменно не знає, коли окупація завершиться. Слідом за Отто фон Бісмарком Путін виголосив славнозвісне «Блаженни владєющіє» і навряд чи так легко відступить від своїх слів. Відмова від Криму означатиме для нього миттєву і нищівну поразку.
Радянська окупація балтійських держав тривала п’ятдесят років, негласна окупація росіянами Придністров’я триває більше двох десятиріч, грузинські регіони Абхазії та Південної Осетії окуповані «російськими миротворцями» уже більше десяти років… На цьому фоні очевидно, що російська окупація Криму – це надовго. Росія бачить себе у ролі східного мудреця, який сидить на березі і чекає, доки повз нього пропливе труп української державності, щоб підібрати суверенітет над Кримом, а можливо й над іншими регіонами України. Скільки вже було таких випадків, коли протиправно набута територія внаслідок давності володіння ставала частиною держави-загарбниці…
У Росії є час, а в України – лише годинник, стрілки якого стрімко наближають найбільш негативні геополітичні сценарії майбутнього. Зупинити їх біг може активна, а бажано – проактивна, протидія нашої держави легалізації анексії Криму. Її наріжним каменем має стати послідовна, системна і консолідована політика невизнання. При чому наповнити цю політику конкретним змістом повинна саме Україна, а не США, ЄС чи «Велика сімка». Її розробка та ефективна реалізація є не меншим тестом на міжнародну правосуб’єктність України, ніж створення боєздатних збройних сил чи забезпечення макрофінансової стабільності.
Погляди, висловлені у цій статті, відображають виключно точку зору автора і не можуть тлумачитись як офіційна позиція МЗС України.