Історія питання
До 2005 року питаннями кінематографії в Україні займався безпосередньо Мінкульт, потім для цього виокремили відповідну держслужбу, і лише 2010 року, за активної участі Януковича-молодшого, з’явився спеціальний центральний орган виконавчої влади: Державне агентство України з питань кіно. В цій формі відомство вже мало набагато більше повноважень, але продовжувало підпорядковуватись міністру культури.
До останнього часу Держкіно могло надавати міністерству пропозиції щодо державної політики у сфері кіно (але не виробляти політику самостійно), та мало реалізовувати затверджену політику. Зокрема, виступати із законотворчими ініціативами, формувати бюджет та програму створення й розповсюдження національних фільмів, видавати прокатні посвідчення, проводити пітчинги кінопроєктів на отримання державного фінансування, контролювати дотримання квоти українських фільмів та ін. При цьому, фактично всі важливі питання виносились на розгляд Мінкульту, який був “фільтром” на шляху до затвердження рішень Кабміном.
Події останніх років навколо Держкіно (відмова “незалежної” комісії рекомендувати на посаду голови Держкіно Юлію Сінькевич, яка була єдиною фіналісткою конкурсу, одіозне призначення на цю посаду Марини Кудерчук, оголошення сумнівних нових правил проведення конкурсу кінопроєктів, скандали з 11-м та 14-м пітчингами) говорять про втрату ним суб’єктності та залежність від “медіа-менеджерів” з ОП. Все це призвело до кризи всередині індустрії помножену на глобальну кризу через локдауни та карантини.
Погляд зсередини
Рішення Кабміну надати Держкіно більше незалежності та нові компетенції щодо самостійного формування кінематографічної політики було продиктоване бажанням влади посилити цей напрям. Принаймні, так його прокоментував прем’єр-міністр Денис Шмигаль: "Відділення Держкіно від Міністерства культури здійснено з ініціативи Кабінету Міністрів України. Це пов'язано з тим, щоб надати вагомого статусу Держкіно, виділити його в окремий центральний орган виконавчої влади, з можливістю формувати політику. Це — посилення цього напряму".
Професійна спільнота зустріла це рішення обережно-схвально. На думку голови Держкіно у 2014-2019 Пилипа Іллєнка, таке оновлення покращить комунікацію з урядом, оскільки прибирає Мінкульт як зайву ланку та спрощує бюрократичний шлях прийняття рішень. “Один документ [спрямований у Кабмін через Мінкульт] лежав рік, тому що Мінкульт його не випускав від себе. І все. Ми з цим нічого не могли вдіяти, бо співробітники Мінкульту голові Держкіно не підпорядковуються. Я можу лише їх просити,” — пригадує Іллєнко.
Із таким висновком погоджується і колишній гендиректор Довженко-Центру Іван Козленко, адже тепер для Держкіно спростяться деякі процеси, зокрема збільшення обсягів фінансування та погодження бюджетів. “Я думаю, що ця ситуація призведе до збільшення фінансування Держкіно, але оскільки там наявна політична корупція і кошти поділяються у непрозорий спосіб, то не знаю, наскільки це буде в благо", — зауважив Козленко.
Втім, нова постанова отримала різке заперечення від міністра культури Олександра Ткаченка: у відповідь на неї, він подав у відставку. Міністр зазначив, що вважає цей крок уряду нелогічним: "Це як забрати у компанії транспортний відділ і передати його в управління раді директорів. Такі стиль та підходи щодо управління процесами мене дивують – не мій концепт та цінності.”
Між тим, рішення уряду не могло бути для Ткаченка цілком несподіваним, адже протягом останнього часу здійснювались підготовчі етапи до цього кроку. Зокрема, у жовтні Кабмін передав Держкіно чотири майнові комплекси державних кіностудій, які до цього були підпорядковані Мінкульту (це "Національна кіностудія художніх фільмів ім. Довженка", "Українська студія документальних фільмів", "Центр інноваційних екранних та інформаційних технологій" та "Національна кінематика України").
Ймовірно, на рішення міністра вплинули і його попередній програш у відстоюванні додаткового бюджету на культуру, і те, що разом із Держкіно Мінкульт втрачає близько 600 млн фінансування, та зрештою і сам спосіб, у який Кабмін прийняв нову постанову. Справа в тому, що засідання Кабміну (очевидно, з подачі ОП) відбулось без Ткаченка, коли той був у Парижі на конференції ЮНЕСКО, а відповідне рішення не було погоджене з Мінкультом. І хоча щирість намірів Ткаченка відмовитись від міністерства залишається під питанням (адже “Слуги народу” повідомили, що не приймуть його відставку, та зрештою заяву міністра навіть не зареєстрували у Верховній Раді), це не скасовує питань до процедури, за якою відбулось прийняття спірної постанови.
Процедура прийняття
За регламентом Кабінету міністрів, проєкт акту (зокрема постанови) має бути погоджений з усіма зацікавленими органами (в нашому випадку це Держкіно та Мінкульт), а також з Міністерствами фінансів, економіки та цифрової трансформації (пункт 5 § 33). Органам надається місяць (в окремих випадках — 10 днів) на висловлення заперечень та зауважень, що мають бути врахованими та узгодженими в остаточному варіанті акту, який, після висновків урядового комітету, подається на Кабмін.
Є винятки щодо процедури погодження, втім питання зміни координації центрального органу виконавчої влади не входить до їх переліку. Проте Кабмін, очевидно, знехтував регламентом та порушив приписану процедуру.
Щоб отримати повну інформацію щодо позиції всіх органів влади, причетних до цієї постанови, ми спрямували відповідні запити до Кабміну, Держкіно та до Міністерств культури, юстиції, економіки, фінансів, цифрової трансформації. У встановлений законом п’ятиденний термін відповідь не надало лише Міністерство культури.
Зміст постанови
Згідно з відповіддю Кабінету міністрів, без зауважень зміст проєкту постанови прийняли Держкіно та Мінцифри (що збігається з відповідями цих органів), зауваження висловив Мінюст (які Кабмін не врахував), а Мінкульт, Мінекономіки та Мінфін “вважаються такими, що погодили без зауважень” (через те, що не висловили свої зауваження у передбачений регламентом місячний або 10-денний термін).
З наданої LB.ua довідки про погодження видно, що МКІП, Мінфін та Мінекономіки отримали проєкт постанови лише за 2 дні до підписання. Відповідь на запит LB.ua від Мінекономіки справді не містить зауважень. Водночас, як ми пам’ятаємо, міністр Ткаченко вказував, що погодження з Мінкультом взагалі не відбулось. Ще цікавіше з Мінфіном: у відповіді від нього є зауваження щодо фінансово-економічного обгрунтування проєкту. З точки зору розробника проєкту (Секретаріата Кабміну), реалізація постанови не потребуватиме додаткових бюджетних витрат. Тоді як за оцінкою Мінфіну додаткові видатки будуть потрібні: знадобиться збільшення граничної чисельності працівників Держкіно, тоді як в структурі МКІП поки що залишається експертна група з кіно у складі Директорату мистецтв, що призводить до дублювання повноважень.
Що ж до зауважень Мінюсту, за оцінкою цього органу проєкт постанови не узгоджений з базовими законами України. По-перше, він протирічить закону про Кабінет Міністрів України: відповідно до нього (розділ V:21:4), діяльність центральних органів виконавчої влади, керівники яких не входять до складу Кабінету Міністрів України (а директор Держкіно не входить), спрямовується і координується міністрами (а не Кабміном). По-друге, згідно з законом про Центральні органи виконавчої влади (розділ І:1:2), міністерства забезпечують формування державної політики, інші ж центральні органи виконавчої влади (до яких поки що відноситься Держкіно) можуть лише реалізовувати політику. Крім того, цей самий закон (розділ ІІІ:16:2) чітко вказує, що діяльність центральних органів виконавчої влади координується Кабміном через відповідних міністрів (а не безпосередньо).
Секретаріат Кабміну розглянув ці зауваження, втім не врахував їх, посилаючись на указ президента про заходи щодо сприяння розвитку кінематографії в Україні, який прямо приписує консолідувати в єдиному центральному органі виконавчої влади, діяльність якого координує Кабмін, функцій з формування та реалізації державної політики у сфері кінематографії. Тобто, указ президента секретаріат розцінює вище, ніж базові закони України.
***
Постанову щодо перепідпорядкування Держкіно можна вважати черговим кроком на шляху до контролю сфери кінематографа Офісом президента та лобі розважальної індустрії. Мова йде і про власність чотирьох вищезгаданих кіностудій (а це великі земельні ділянки) які очевидно в майбутньому будуть приватизовані, і про 600 млн на рік бюджету Держкіно, і 50 млн на рік бюджету конкурсу патріотичних серіалів – ресурс, за який варто позмагатися. І деклароване спрощення бюрократичних процедур має всі шанси вилитися у спрощення процедури дерибану. А нехтування законами та процедурами лише підтверджує цей висновок.
На жаль, поки невідомо про жоден депутатський запит щодо спірної постанови, хоча відстеження законності урядових актів є одним з обов’язків парламентарів. Можемо припустити, що президентська більшість не хоче оскаржувати рішення уряду, а опозиційна меншість не бажає підтримувати міністра Ткаченка. Втім, якими б не були підстави, ми маємо чергову неузгоджену із законом постанову, що ставить під сумнів верховенство права та демократичні цінності країні.