Між Скіллою і Харібдою: чи є прийнятний вихід з конституційної кризи

Пристрасті навколо рішення Конституційного Суду України (КСУ) щодо декларування статків чиновників продовжують вирувати. В п’ятницю зранку Президент України вніс до Верховної Ради України законопроект №4288 "Про відновлення суспільної довіри до конституційного судочинства", яким запропонував Парламенту визнати рішення КСУ нікчемним (таким, що не створює правових наслідків) як таке, що прийнято суддями Конституційного Суду України в умовах реального конфлікту інтересів; відновити дію редакції Закону України "Про запобігання корупції" та Кримінального кодексу України, що діяла до прийняття Конституційним Судом України рішення від 27 жовтня 2020 року та припинити повноваження суддів Конституційного Суду.

Фото: EPA/UPG

У суботу 31 жовтня 2020 у відповідь на цю ініціативу з’явився лист від Джанні Букіккіо, голови Венеціанської Комісії, та Маріна Мречли, президента GRECO на ім’я Голови Верховної Ради України. Лист доволі цікавий, адже засвідчує те незручне становище, у якому опинилися голова Венеціанки і президент GRECO. І це цілком зрозуміло. Автори листа закликають не зупинятися на шляху проведення антикорупційної реформи, наголошують на важливості прискорення такої реформи у відповідності до Конституції України і міжнародних зобов’язань, зокрема рекомендацій GRECO, які мають негайно бути імплементовані: «у цьому контексті незалежність і безсторонність антикорупційних інституцій має бути забезпечена не тільки на законодавчому рівні, але й на практиці».

Тим не менш в останніх абзацах вони вказують, що припинення повноважень всіх суддів КСУ, що пропонується законопроектом Президента, буде явним порушенням Конституції та основоположного принципу поділу влади. Однак щодо пропозиції про визнання нікчемним рішення КСУ підписанти листа не говорять нічого.

Пропоную поміркувати як над ініціативою Президента, так і над можливими шляхами виходу з поточної кризової ситуації. Однак з самого початку хочу підкреслити, що залишити ситуацію без відповіді, без адекватної реакції означає винести вирок українській Конституції і демократії в нашій державі.

Законопроект Президента: заклик до установчої компетенції Верховної Ради

Що від початку кидається в очі у проекті 4288, так це пропозиція Верховній Раді скористатися своїми повноваженнями установчої влади. Проект містить розлогу преамбулу, згідно якої відповідні рішення приймаються Верховною Радою не просто як законодавчим органом, а саме як конституцієдавчим органом, що діє від імені Українського народу, виражає його суверенну волю, реалізує принцип верховенства права, захищає народне волевиявлення та незворотність європейського та євроатлантичного курсу України, тощо. Іншими словами, як мені здається, Президент пропонує прийняти не просто закон, а акт реалізації народного суверенітету, подібний до того, що був здійснений Верховною Радою 28 червня 1996 року та 21 лютого 2014 року.

Як це розуміти? Слід пригадати одне з перших рішень КСУ 1997 року (№ 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України): «установча влада по відношенню до так званих встановлених влад є первинною: саме в Конституції України визнано принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову (частина перша статті 6) та визначено засади організації встановлених влад, включно законодавчої. Прийняття Конституції України Верховною Радою України означало, що у даному випадку установча влада була здійснена парламентом. Закони є актами встановленої Конституцією України законодавчої влади і, більше того, актами єдиного органу законодавчої влади — Верховної Ради України. Це зумовлює їх субординацію відносно Конституції України…»

Іншими словами, як на мене, правники Президента задля дотримання конституційного принципу поділу влади, запропонували, а Президент погодився, запросити Парламент скористатися своїми установчими повноваженнями для вирішення конституційної кризи.

В принципі Верховна Рада України зберігає повноваження конституцієдавця, які полягають у внесені змін до Конституції України відповідно до процедури і в порядку, передбаченими Розділом ХІІІ Конституції. Однак чи може Верховна Рада приймати інші акти на реалізацію установчої влади? Та установча влада, яка належить Парламенту України, є похідною, адже первинна установча влада – в принципі необмежена – належить народу. Якщо первинна установча влада народу не обмежена у своїх формах і навіть у способі реалізації (адже вона є первинною, а все інше, включаючи конституційний лад є похідними від неї), то похідна установча влада обмежена конституційними положеннями.

Згідно букви Конституції, Парламент може реалізувати свої похідні установчі повноваження лише у порядку, визначеному Конституцією, тобто у формі закону про внесення змін до Конституції згідно Розділу ХІІІ. Але прецедент вже мав місце в конституційному праві України: в лютому 2014 року Верховна Рада України законом відновила дію окремих положень Конституції України у редакції законів України від 8 грудня 2004 року. З того часу КСУ жодного разу не поставив під сумнів конституційність цього акту Парламенту.

Я звичайно, можу помилятися, але мені вбачається, що Президент пропонує Парламенту піти цим шляхом для подолання конституційної кризи. З іншого боку можна також аргументувати, що Революція 2014 року і поточна конституційна криза суттєво відрізняються і за залученням народу і за гостротою політичної ситуації.

Давайте поміркуємо про можливий розвиток подій у разі прийняття запропонованого проекту.

Наступного дня після опублікування закону повноваження чинного складу КСУ будуть припинені. Тобто чинний склад КСУ не зможе розглянути цей закон на відповідність Конституції, навіть якщо конституційне подання буде скероване у той самий день до нього (адже КСУ не може розглядати законопроекти на їх відповідність Конституції, за винятком законопроектів про внесення змін до Конституції). Адже згідно засадничого принципу української Конституції закони презумуються конституційними до моменту, коли КСУ скаже протилежне.

Новий склад КСУ, який буде сформований протягом трьох місяців, опиниться у непростій конституційній ситуації, розглядаючи конституційність цього закону. Перед ним буде так би мовити «доктринальна виделка»:

- Перший підхід: визнати конституційним означає погодитися, що Верховна Рада зберігає «залишкові» установчі повноваження, що можуть реалізуватися поза положеннями Розділу ХІІІ Конституції. Перевагою цього підходу є імпліцитне визнання конституційності змін, внесених до Конституції в лютому 2014 року і, таким чином забезпечення стабільності конституційного ладу. Недоліки цього підходу також є – КСУ залишатиметься заручником можливої політичної ситуації в Парламенті. Адже ніхто не може дати гарантії того, що в майбутньому навіть досконало обґрунтоване рішення КСУ не буде скасоване Парламентом, а інший склад КСУ також позбавлений повноважень. Власне в цьому полягають побоювання підписантів листа, про який йшлося вище.

- Другий підхід: визнати неконституційним закон, заперечивши наявність у Верховної Ради «залишкових» установчих повноважень. З однієї сторони, це убезпечить новий КСУ від політичних впливів, а з іншої – позбавить Парламент інструментів виходу з політичних та конституційних криз, як це мало місце в лютому 2014 року під час Революції Гідності.

Тобто обидва підходи мають недоліки в стратегічній перспективі українського конституціоналізму. Дійсно, пропоноване Президентом рішення не є чисто юридичним, а скоріше політичним вирішенням кризи.

Чи є інші шляхи виходу з конституційної кризи

На думку багатьох коментаторів, найбільш прийнятним варіантом подолання конституційної кризи, звичайно, є добровільна відставка суддів КСУ. Однак тут також є нюанси. Заява про відставку (а право на відставку мають судді, що пропрацювали на посаді більше 4 років, всі інші мають подати заяву про звільнення за власним бажанням) має бути розглянута самим КСУ протягом місяця, а саме рішення про відставку чи звільнення з посади судді КСУ Суд ухвалює щонайменше двома третинами від його конституційного складу. Тобто в ідеалі, судді пишуть відповідні заяви і синхронного, одним рішенням схвалюють їх. Чи на практиці можливий такий розвиток подій? Важко сказати. Мабуть законодавець має надати право на відставку всім суддям чинного складу КСУ, аби заохотити їх пристати на цей шлях вирішення кризи.

Прецеденти таких сценаріїв вирішення конституційних криз вже були. 26 червня 2019 року Конституційний суд Молдови у повному складі подав у відставку. Цьому передувало серія рішень КС Молдови, що спричинили політичну кризу в країні. Зокрема своїми рішеннями КС Молдови визнав неконституційним обрання керівництва Парламенту і голосування за новий уряд країни. Оскільки Президент Молдови не збирався скористатися своїм правом розпуску Парламенту, КС Молдови відсторонив його на один день від виконання обов’язків і передав повноваження прем’єр-міністру старого уряду, який видав акт про розпуск Парламенту Молдови і призначення нових виборів. Ці рішення стали предметом розгляду Венеціанської Комісії, до якої звернувся генеральний Секретар Ради Європи за висновком щодо ситуації в Молдові. Протягом 12 днів Венеціанка оприлюднила свій висновок, в якому зазначила, що не було підстав для розпуску Парламенту, а КС Молдови порушив як власні процедури, так і вимоги Конституції Молдови при прийнятті рішень.

Чи не подібна ця ситуація до нашої? Чи може дійсно має сенс запросити Венеціанську комісію невідкладно надати висновок щодо ситуації навколо рішення КСУ про декларування статків чиновників?

Окрім сумнівів, що чинні судді пристануть на цей варіант вирішення кризи, слід також нагадати про суддів, які не підтримали це рішення. Адже згідно повідомлень в ЗМІ, чотири судді виступили проти. Слід обов’язково врахувати цей момент. І згідно з оприлюдненим переліком імен, це дійсно висококласні конституціоналісти.

Не виключаю, що можуть існувати і інші шляхи, але вони в будь-якому випадку вимагатимуть часу, політичного консенсусу і підтримки суспільства. А відтак і діалогу між всіма сторонами та суспільством. Із закликом до всіх сторін конфлікту об’єднатись у діалозі, прийняти цей виклик і знайти рішення кризи виступили посли G7. Міжнародні інституції, зокрема Венеціанська комісія в рамках своїх процедур, можуть сприяти такому процесу для відновлення віри людей у те, що держава здатна боротися з корупцією, а конституційний лад здатен себе захистити. І тут важливо вже зараз подумати, щодо чого має вестися цей діалог.

Реформа КСУ, що давно на часі

Ця конституційна криза є одночасно і вікном можливостей для становлення належного і спроможного конституційного судочинства в Україні. Після 2017 року, коли була прийнята нова редакція Закону «Про Конституційний Суд України», стали очевидні певні вади в законодавстві про КСУ. Тезово окреслю основні:

1. Порядок формування Конституційного Суду України (відсутність у процедурах критеріїв дотримання вимог статті 148 Конституції щодо високих моральних якостей та визнаного рівня компетентності; Відсутність конкурсних засад у процедурі добору суддів КСУ за квотою Верховної Ради України та з’їздом суддів);

2. Порядок функціонування КСУ (вотум недовіри до голови КСУ; дисциплінарна відповідальність судді КСУ; припинення повноважень судді КСУ на підставі пунктів 1 та 2 частини першої статті 149-1 Конституції; функції секретаріату);

3. Процесуальні питання конституційних проваджень (вимоги до конституційної скарги; критерії прийнятності / неприйнятності; прозорість у прийнятті забезпечувального наказу; кворум для прийняття рішень сенатами КСУ; повноваження щодо відмови у закритті провадження за клопотанням суб’єкта конституційного звернення; представництво у конституційному провадженні; оскарження рішень сенатів).

Це лише декілька ключових питань, що вимагають негайного законодавчого врегулювання, і які можуть стати основою діалогу для подолання кризи. Адже без вирішення принаймні першого блоку питань – питань конституційно визначених конкурсних засад добору суддів КСУ та визначення відповідності кандидатів вимогам статті 148 Конституції – вирішення кризи неможливе.

Між Скіллою і Харібдою

Конституційна криза, спричинена рішенням КСУ щодо неконституційності антикорупційної системи призвела до ситуації, коли слід обирати між двома можливими діями, проте обидві небезпечні. За часів гомерівської Одіссеї така ситуація отримала назву «між Скіллою і Харібдою»: ці жахливі монстри жили один навпроти одного в протоці, утвореній двома величезними скелями. Небезпечно близьке наближення корабля до будь-якого з цих монстрів означало вірну загибель.

Конституційний лад в Україні знаходиться в реальній небезпеці, а Конституція як ніколи потребує захисту. Чи є безпечний шлях між Скіллою безкарності і свавілля і Харібдою конституційно сумнівних рішень?

Погляди, висловені в цьому блозі, є виключно особистими поглядами автора і не обов’язково співпадають з позицією Координатора проектів ОБСЄ в Україні та не є офіційною позицією ОБСЄ.

Олександр Водянніков Олександр Водянніков , Національний радник з юридичних питань, керівник відділу верховенства права Координатора проектів ОБСЄ в Україні
Читайте головні новини LB.ua в соціальних мережах Facebook, Twitter і Telegram