НАЗК самостійно не зможе виявити прихований іноземний вплив на майбутніх повоєнних виборах. Потрібна допомога інших структур
Зараз триває активна підготовка реформ, які стосуються політичного фінансування, протидії втручання Російської Федерації в українські політичні процеси. Якою є потреба в законодавчих ініціативах, що зробили би більш дієвою систему контролю за фінансуванням кандидатів, кампаній на повоєнних виборах?
У Національного агентства є така система і є можливості. Для того, щоб це якісно працювало, важливо реалізувати ті законодавчі ініціативи, які вже розроблені.
Національне агентство взяло активну участь у розробці законопроєктів №11462 (щодо фінансування виборчих кампаній та контролю виборчих фондів — Ред.) та №14289 (про політичні партії — Ред.), що дають можливість регламентувати порядок і процедуру роботи єдиного органу, який безпосередньо контролюватиме фінанси виборчих кампаній під час різних виборів, з можливістю застосування ризик-орієнтованого підходу, а також регламентацією обмежень, які стосувалися б фінансування партій громадськими, благодійними організаціями і громадянами, які не мають на те доходу.
Дуже складною є тема російського втручання, тому що першочергово йдеться про кошти, які будуть направлятись через афілійовані сторони, особи, юрособи. Звісно, все це буде приховано. Навряд чи українське суспільство буде готове голосувати за проросійського кандидата або партію, але є різні форми, які вводять суспільство в оману, а підтримка фінансова росіянами надається. Питання у тому: чи є у нас сили і засоби протистояти? Які висновки з досвіду проведення виборів у Румунії та Молдові ви вже зробили і чи це юрисдикція НАЗК, перевірка таких ресурсів, чи потрібен ширший спектр партнерів?
Я переконаний, що завдяки Politdata 2.0 (єдиний цифровий держреєстр звітності політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру — ред.) у Національного агентства є великі можливості для того, щоб контролювати ці фінанси.
Цей ресурс, запущений у липні 2025 року, важливий як елемент прозорості і відкритості, доступності інформації для всіх. Можемо тут провести паралель із реєстром декларацій публічних службовців.
Однак важливо, що в це питання будуть залучені всі. Якщо ми хочемо побудувати незалежне демократичне суспільство в Україні без впливу держави-агресора, всі громадяни України мають розуміти, що вони мають бути залучені.
Національне агентство не може виявляти такі факти, але може використовувати інформацію, надану правоохоронними органами. Також ми не можемо розслідувати ці факти і звертатися до судів. Тому важлива участь і Служби безпеки України, яка безпосередньо займатиметься пошуком інформації про фінанси, пов'язані з державою-агресором, і Національної поліції, яка здійснює розслідування окремих кримінальних правопорушень. Це стосується й інших державних контрольних органів, як-от Державної фіскальної служби й Держфінмоніторингу, які теж можуть бути партнерами в отриманні такої інформації та спільній праці над виявленням цих порушень.
Одна справа, коли у виборчий фонд партії надходять кошти, і ви маєте можливість перевірити релевантність транзакцій, правдивість джерела, наявність ресурсів у цього джерела зробити цю інвестицію. З російськими коштами все складніше: як знайти їх поза межами фонду? Для того, щоб зрозуміти, що це – кошти держави-агресорки, треба буде провести слідчі дії і, можливо, навіть поза термінами виборчого процесу. Румунський приклад цікавий: кандидат у президенти Джордже Сіміон, який отримував кошти з-за кордону від третіх сторін, вказав у звіті нуль витрат на рекламу у соцмережах, а нуль – це вже неправда, це вже – не вірю. Як відфільтрувати те, що знаходиться поза офіційними транзакціями?
Розбіжності між коштами, витраченими на рекламу, на інші заходи агітації, які реально видно, та офіційною звітністю кандидата на виборах можна простежити. НАЗК робить це на прикладі діяльності політичних партій, коли певні витрати не підтверджуються звітністю, яка подається. Цю інформацію можна знайти.
Для відстеження ланцюжка операцій, щоб підтвердити, що це – іноземні кошти, зокрема, кошти держави-агресора, потрібен комплекс заходів, яких вживатимуть і Національне агентство, і правоохоронні органи за результатами матеріалів, які буде подавати НАЗК.
Звичайно, кримінальна відповідальність не настає швидко. Швидшими є механізми адміністративної відповідальності – конфіскації, стягнення цих коштів в дохід держави. Вони можуть бути більш дієвими в короткостроковій перспективі.
Однозначно важливим елементом буде надання публічності такій інформації. Я впевнений, що Національне агентство буде зацікавлене в тому, щоб такі факти висвітлювати і показувати.
Важливим є також розвиток інституту репутації в Україні. На це потрібно звертати увагу.
Велика частина партій навіть не подають звітність
Можемо говорити про репутацію партій, яких в Україні зареєстровано понад 300?
Ми можемо прослідкувати, як розвиваються політичні партії в Україні. Їхня активність посилюється саме перед виборами. У них дуже часто бувають періоди стагнації, застою, бездіяльності, а перед виборами починається активна діяльність.
Велика частина партій навіть не подають звітність. Порівняно з першим кварталом 2024 року, коли 188 політичних партій не подали звіти, зараз близько 130-140 політичних партій не подають звіти.
У деяких є об'єктивні причини, але в більшості таких причин немає. Згодом вони будуть вести активну політичну агітацію. Важливий інститут репутації, коли чітко прослідковується, що в політичної партії довгий період не було жодної звітності, жодного контролю, жодної діяльності. Люди повинні на це звертати увагу.
Зараз немає можливості перевірити інформацію про майно і доходи, які є у декларантів або членів їхніх сімей за кордоном
У парламентській робочій групі, яка розробляє спеціальне законодавство для повоєнних виборів, обговорюють визначення “іноземний актив” у контексті виборчих фінансів. Іноземними активами слід вважати всі кошти? Чи кошти, отримані громадянами як доходи за кордоном законно, не мають вважатися такими активами?
Громадяни України можуть отримувати законні доходи з будь-яких джерел як в Україні, так і за кордоном. Ми вимушені жити в реаліях, коли багато громадян України проживають за кордоном через повномасштабне вторгнення.
Ці дискусії тривають. Сподіваюся, ми зможемо знайти певний консенсус. Акцент слід робити на тому, що ми зобов'язані враховувати позицію громадян, які проживають за кордоном.
Однак важливо також зрозуміти, що певна кількість громадян України живуть у державі-агресорі, — і цей елемент теж може бути використаний під час виборів.
Чи є у НАЗК, інших державних органів спосіб офіційно підтверджувати, що певні доходи мають російське походження, щоб усувати таких суб’єктів із фінансування виборчих процесів?
Із цим є проблема навіть у розрізі практики перевірки декларацій публічних службовців, якою може поділитися НАЗК. Зараз немає можливості офіційно перевірити інформацію про майно, доходи, які є у наших декларантів або членів їхніх сімей за кордоном, зокрема й у державі-агресорі.
Чи відбувається обмін відповідною інформацією з країнами-партнерами через угоди для уникнення подвійного оподаткування?
Ця можливість є. Податкові органи мають відповідні міжнародні угоди для обміну такою інформацією.
Важливо, що разом із неприпустимістю подвійного оподаткування вони також передбачають неприпустимість неоподаткування взагалі. Тобто громадяни мають декларувати свій дохід або в країні перебування, або в Україні.
Якщо взяти до уваги нову культуру українців проводити збори коштів на підтримку ЗСУ і гуманітарні потреби, чи може це трансформуватися у фінансування політичних гравців, які будуть балотуватися на перших повоєнних виборах? І чи бачите ви тут виклики?
Такий фандрейзинг свідчить про культуру розвитку демократії в державі. Підтримка діяльності політичних партій або кандидатів на виборах важлива перш за все для формування суб'єктності населення, яке бере участь у цьому процесі.
Наприклад, якщо одна фізична або юридична особа перераховує 10 мільйонів гривень на рахунок політичної партії, – це означає певну залежність цієї політичної партії чи кандидата від конкретної юридичної або фізичної особи. Якщо 100 тисяч громадян фінансують партію сумами по 100 гривень, то йдеться про суб'єктність і незалежність. Це є важливим елементом і для теперішньої діяльності політичних партій, і для майбутніх виборів.
Як ви ставитеся до пропозиції обмежити право громадян інвестувати у виборчі фонди і політичні партії, якщо вони не можуть підтвердити джерела 20% доходів за п'ять років? Чи потрібно вводити такі обмеження з огляду на ризики тіньової економіки? Чи люди, які отримують прибутки, але не сплачують податки, все одно мають мати можливість інвестувати в політичне життя країни?
Така пропозиція існує, і я вважаю, що вона правильна. Під час перевірки звітності політичних партій ми фіксуємо випадки, коли однакові транзакції на однакову суму в тих самих відділеннях банків роблять багато різних людей, які не мають на те відповідних доходів. Це свідчить про приховане дроблення внесків від юридичних або фізичних осіб, аби не перевищувати ліміти, встановлені законодавством.
Ми ж будуємо демократичне суспільство, де мають працювати запобіжні механізми. Тому варто було би пропрацьовувати і податкове законодавство, і культуру звітності про доходи громадян: незалежно від того, якою діяльністю люди займаються, вони зобов'язані декларувати свої доходи. Це дасть можливість розбудовувати ті інститути і пропозиції, які є в сфері політичних фінансів, для розвитку демократичного суспільства в країні.
Питання внесків третіх осіб у виборчі кампанії кандидатів і партій є актуальним у всьому світі. У нас у всіх — у суспільства, у держави, у вас безпосередньо як інструмент є система POLITDATA. Чи бачите ви політичну готовність у парламенті підтримувати розширення цього інструментарію і створення якихось нових законодавчих основ до цього? Щоб, зокрема, запобігати іноземному втручанню на повоєнних виборах.
Я сподіваюся, що в парламенті буде підтримка.
У темі політичних фінансів та інституту лобіювання, який теж є частиною діяльності НАЗК, необхідно зважати на те, що Україна живе в період війни. Порівнювати з тим, як це діє в інших країнах, не до кінця можливо. Потрібно враховувати наші реалії і зважати, що будь-які безлімітні внески можуть бути елементом зловживання фінансами держави-агресора. Ми такі приклади бачимо в інших країнах — Молдові, Румунії. Нам об'єктивно потрібно мати запобіжники й елементи протистояння цим фінансовим вливанням.
Які висновки з останніх 4-х років важливі для вас, як інституції, що буде ключовою у відслідковуванні політичних фінансів у процесі політичного відновлення?
Звичайно ж, ми стикаємося з окремими проблемами в ході перевірок звітності політичних партій, яка є максимально схожою з тією, що матиме місце під час виборчих кампаній. Це питання щодо платоспроможності громадян, їхньої можливості робити ці внески, питання з приводу участі неприбуткових громадських і благодійних організацій у фінансуванні політичних партій.
Уже згадана POLITDATA 2.0 дає можливість перевіряти всі ці внески, кошти. Інформація доступна всім для аналізу і перевірки — навіть у режимі отримання інформації через API, що дозволяє аналізувати її будь-якими додатковими інструментами.
Так само це інструмент здійснення контролю Національним агентством, яке знаходить певні факти, притягує до адміністративної відповідальності, скеровує матеріали до правоохоронних органів для притягнення до кримінальної відповідальності.
На повну перевірку НАЗК потрапляють ті декларації, які набирають найбільше за рейтингом ризикованості
Серед вимог МВФ є регламентування застосування ризик-орієнтованої системи перевірки декларацій з особливою увагою до високопосадовців. Наскільки реалістично її впровадити цього року?
Це питання ми обговорюємо з Міжнародним валютним фондом давно. Зараз триває активна стадія отримання технічної допомоги МВФ для розробки способу реалізації цих заходів.
Передбачається, як мінімум, акцентування ризик-орієнтованого підходу в перевірках декларацій у податковій, митній, енергетичній сфері та сфері закупівель.
В енергетиці, наприклад, яку акцентує ризик-орієнтований підхід, велика кількість грошей акумулюється у сфері державних підприємств. Частина посадових осіб цих підприємств подають декларації, але їх перевіряють лише на предмет декларування або недекларування інформації. Вони не є суб'єктами перевірки щодо незаконного збагачення або недоброчесних активів.
Є пересторога, що навіть після перевірки інформації з декларацій посадовців державних підприємств ми не зможемо поставити їм основне питання: звідки у вас гроші? Важливо звернути увагу на це.
Що потрібно змінити для оптимізації процесу?
Дуже часто ми стикаємося з питанням про зменшення або збільшення кількості тих, хто має обов'язок подавати декларації. Я завжди відповідаю, що не можу відповісти ствердно про те, чи варто її зменшити або збільшити. Має бути релевантний перегляд із релевантними даними для забезпечення дієвості процесу перевірок декларацій.
Перелік посадових осіб, які є суб'єктами перевірки щодо необґрунтованих активів і незаконного збагачення, точно має бути розширений. Йдеться про розширення кількості груп, яке призведе до збільшення кількості декларантів.
Величезний масив декларацій надходить від депутатів сільських, селищних рад, які виконують свої обов’язки, не отримуючи зарплат. Чи доцільно їх перевіряти, чи не переобтяжує це НАЗК?
Я вважаю, що список декларантів слід переглянути. Він має базуватись на ризикованості посад, на конкретних фактах, конкретних порушеннях.
Об’єктивно між головами селищних рад у прифронтових зонах, де вони не мають фінансування й не ведуть своєї діяльності, і головами селищних рад поблизу Києва в цьому питанні є величезна різниця.
Зверну увагу, що кількість декларантів, які подають декларації, не впливає на завантаженість Національного агентства. Із загальної кількості декларацій, які подають щороку, на повну перевірку НАЗК потрапляють ті, які набирають найбільше за рейтингом ризикованості, або ті, про які є конкретна інформація щодо порушень, яка може бути перевірена.
Якщо в голови селищної ради не має рейтингу ризикованості, в нього все збігається з реєстрами, немає жодної додаткової інформації, яка б свідчила про порушення на понад 150 прожиткових мінімумів, що є підставою для адміністративної відповідальності (750 — для кримінальної), то на нього не буде витрачено жодного ресурсу. Крім того, що ця людина сама подає декларацію, і ця декларація є публічною.
Ми вже сьогодні розмовляємо в розрізі виборів, виборчих фондів, кампаній. Важливо, що громадянин, який живе у певній селищній громаді, може подивитися декларацію, знайти невідповідність не менш ніж на 150 прожиткових мінімумів, — і тоді буде вмикатися елемент репутації.
Є величезні проблеми з отриманням інформації з-за кордону навіть у ході проведення повної перевірки декларанта
Аналіз декларацій дозволяє оцінити офіційні доходи і видатки. Водночас, як показують журналістські розслідування, неспівмірні з офіційними доходами видатки “записують” на близьких людей, родичів. Відомим прикладом є розслідування журналістів “Схем” про те, що син ексміністра юстиції та енергетики Германа Галущенка навчається в приватному коледжі у Швейцарії, де вартість навчання перевищує доходи батька і матері. Наскільки актуальним і дієвим є моніторинг способу життя публічних службовців? Чи готове Нацагентство брати до уваги результати медійних розслідувань?
НАЗК ніколи не зможе моніторити всіх, хто подає декларації. Це неможливо.
Нацагентство не має доступу до жодних реєстрів, баз даних за межами України. Тому отримати інформацію про кошти, які витрачаються або надходять до громадян, які зазначені як члени сім'ї особи, за кордоном, Національне агентство не має можливості, в автоматизованому режимі — взагалі.
Є величезні проблеми з отриманням інформації з-за кордону навіть у ході проведення повної перевірки або моніторингу способу у межах адміністративної процедури.
Відповідно до Конвенції ООН про запобігання корупції, є дві статті, які відрізняються між собою: міжнародна правова допомога для надання інформації правоохоронним органам, яка є обов'язковою у межах кримінальних проваджень, і адміністративна процедура, яка прямо в Конвенції зазначена як необов'язкова. Тому отримувати інформацію з-за кордону для Національного агентства є надпроблемним питанням.
Ви навели конкретний факт отримання інформації з-за кордону. Вона була отримана правоохоронними органами в межах тих функцій, які вони здійснюють.
Національне агентство не може проводити ні слідчих дій, ні негласних слідчих дій, не може писати запити на міжнародну правову допомогу. У цьому аспекті важлива робота правоохоронних органів, які отримують цю інформацію в межах своїх повноважень.
Міжнародна організація Transparency International проводила повторну перевірку декларацій, уже перевірених фахівцями НАЗК, і виявила, що у 40% випадків фахівці не перевіряли реальну вартість задекларованих активів, а в 31% не уточнювали інформацію в декларантів. Наскільки симптоматичні висновки Transparency International? Що може допомогти покращити систему перевірок в цілому?
Стосовно статистичних даних про перевірку або неперевірку інформації у деклараціях, було би дуже цікаво подивитися на конкретні випадки й конструктивно про них говорити.
Аналіз доходів і витрат, які підпадають під повну перевірку, відбувається з інформації, яка зазначена в декларації, з можливістю отримання додаткової інформації про ті гроші й активи, які мають слід. Акцентую, що готівку неможливо прослідкувати суто офіційними способами, які використовує Національне агентство.
Є приклади, коли, мовляв, не знайшли велику кількість готівки у публічних службовців у тумбочках. Але Національне агентство не може прийти до людини додому і запитати в неї. Ми перевіряємо інформацію з даних, які зазначені в декларації.
Важливо звернути увагу на інші дані — про результативність і подальші кроки після здійснення перевірки Національним агентством.
З 2024 року, коли було відновлено декларування зі змінами до законодавства, проголосованими в 2023 році, перевірка відбувається за ризик-орієнтованим підходом, а не тільки за посадами державних службовців. Це призвело до появи рейтингу, можливості відбору найризикованіших декларацій. Ефективність зросла орієнтовно з 21-23% в 2021 році до 50-55% в 2024 і 2025 роках.
Якими є наслідки цих перевірок? Який рівень притягнення до відповідальності держслужбовців за порушення, пов'язані з декларуванням?
Відповідальність, до якої можуть бути притягнуті державні службовці, є двох видів: кримінальна, яка показує довгострокові результати, й адміністративна, яка дає короткострокові результати, — йдеться про цивільну конфіскацію. Національне агентство скеровує в правоохоронні органи велику кількість інформації, і ті дають їй оцінку в межах розслідувань кримінальних проваджень.
До Національної поліції НАЗК направило 350 матеріалів: 39 справ скеровані до суду, винесені 9 вироків. До Державного бюро розслідувань передали близько 90 матеріалів: 9 справ скеровані до суду, винесені 2 вироки. У Національне антикорупційне бюро направили 91 матеріал: 4 скеровані до суду і є 2 вироки за цими матеріалами.
Для того, щоб отримати конкретний результат, який буде свідчити про ефективність, матеріали потрібно розслідувати, направляти до суду й оцінювати. За нашими дослідженнями кримінальних проваджень, середній термін розслідування – від реєстрації до вироку суду за 2022-2023 роки – сягає 7 років.
Ми розробляємо зміни до законодавства, щоб удосконалити цю систему, але швидкі результати також показують реальну ефективність. Серед 28 рішень Вищого антикорупційного суду, які є вже по цивільній конфіскації, близько 60% базуються на матеріалах Національного агентства. Серед 45 матеріалів, скерованих у 2025 році Спеціалізованою антикорупційною прокуратурою до Вищого антикорупційного суду, 33 — це матеріали Національного агентства.
Система декларування — це живий механізм, і ризик-орієнтований підхід також. Він удосконалюється у співпраці з Міжнародним валютним фондом для його переходу на акцентування в конкретних найбільш ризикованих сферах, визначених у меморандумі з МВФ.
Через можливість вибору категорії посад у реєстрі декларацій у нас є 31 “Президент України”
Чому критеріїв перевірки декларацій за ризик-орієнтованим підходом немає у відкритому доступі?
Відповідна база опублікована в наказі, який затверджувався в Національному агентстві. Конкретні критерії не можуть бути опубліковані, оскільки після оприлюднення цих критеріїв і формул, за якими декларації ранжуються, набирають рейтинг ризикованості, більшість публічних службовців будуть пробувати уникнути навіть самої перевірки їхньої декларації шляхом прямого внесення недостовірної інформації. Це серйозний ризик.
Так само, як з акцентуванням ризик-орієнтованого підходу на конкретні сфери. Можна поставити вимогу, яка є в меморандумі МВФ, — перевіряти податкову та митницю, — і паралельно надати людині можливість вибрати, чи належить вона до податкової чи митниці. Однак ми вже зараз стикаємося з тим, що через можливість вибору категорії посад у реєстрі декларацій у нас є, якщо не помиляюся, 31 “Президент України”.
Як так сталося? Це ж недостовірна інформація.
Під час заповнення декларації можна вибрати категорію посади. Їх є близько 40, перша з них — Президент. Є люди, які просто вибирають пункт “Президент України”. За цю недостовірну інформацію не притягують до відповідальності, це дрібне порушення.
Вони обирають цю категорію, щоб не потрапити на додаткову перевірку?
Ні, зараз це не має жодних наслідків. Якщо ж ранжувати громадян за категоріями посад, до яких буде більший інтерес, це може призвести до того, що люди будуть обирати іншу категорію. Випадково, умисно — різні способи, але ми прийдемо до того, що люди будуть пробувати ухилятись навіть від самого факту перевірки.
Декларування завжди було незручним і на нього завжди будуть намагатися впливати всі політичні групи
У другому півріччі 2025 року спостерігалися спроби звуження незалежності антикорупційних органів. Чи відчуло це на собі НАЗК?
Важливо зрозуміти, що Національне агентство жодним чином не може себе асоціювати з жодною політичною, квазіполітичною або іншою групою в нашій країні. НАЗК має відігравати максимально незалежну роль. Не бути за або проти чогось, а чітко обстоювати свою незалежність, роблячи свою роботу відповідно до законодавства, щоб забезпечити незалежний погляд на ті ж вибори.
У Національного агентства немає жодної можливості бути асоційованим або з позитивної, або з негативної сторони через протистояння з кимось. І це відрізняє Національне агентство від будь-якого іншого органу, зокрема, за рахунок функції контролю фінансів виборчих кампаній.
Тиск може виявлятися по-різному: від звуження повноважень до негативних публічних оцінок діяльності або уникнення співпраці у розвитку антикорупційної політики. Адже вимога подавати електронні декларації, як і статус політично значущої особи, тригерить багатьох. Чи помічаєте такі прояви?
Цей тиск завжди був, є і буде. Декларування завжди було незручним і на нього завжди будуть намагатися впливати всі політичні групи.
У публічному просторі можна побачити багато інформації, що НАЗК мало перевіряє податкову, митницю, мало перевіряє міністрів, народних депутатів, детективів НАБУ. Це стабільні закиди.
Завжди у будь-яких політичних груп буде бажання, щоб Національне агентство перевіряло більше їхніх опонентів, — це логічно.
Звичайно, є спроби тиску, — як просто публічного, так і законодавчого, — щодо контрольних функцій, через парламентський контроль, інші способи. Так було, є і буде.