Що ухвалили нардепи?
Новим проєктом народні обранці впровадили ряд важливих речей, які мають відновити позитивні аспекти ухваленої у 2014-му реформи держслужби.
По-перше, припинили «карантинні» конкурси на державну службу та відновили справжні конкурси. Нормальна, «доковідна» процедура має знову запрацювати упродовж шести місяців з дня ухвалення закону, тобто до кінця серпня цього року. Це означає, що більше не діятиме скорочена процедура добору державних службовців, коли переможців обирали за результатами співбесіди. Це дозволяло в ручному режимі впливати на результати конкурсу.
По-друге, новим законом нарешті позбавили Кабмін, міністрів, керівників центральних органів виконавчої влади повноваження протягом чотирьох місяців з дня свого призначення звільняти підпорядкованих топчиновників. З вересня 2019 року лише Кабмін устиг скористатися цими повноваженнями 70 разів.
Керівників центральних органів виконавчої влади уряд звільняв не через їхні зловживання чи злочини, а просто тому, що міг. Так, наприклад, полетіли голови очільників митниці Максима Нефьодова та податкової Сергія Верланова. Це ж призвело до кадрового голоду і відсутності бажання у громадян йти на державну службу.
Не обійшлося без ложки дьогтю. Нардепи надали виконувачам обов'язків міністрів усі повноваження, які може здійснювати міністр.
І саме це нововведення, яке запропонував президент, а парламентська більшість підтримала, може мати значний вплив на баланс влади в країні.
Чим в.о. відрізнялися від міністрів?
Відповідно до Конституції, Верховна Рада призначає членів уряду за поданням прем’єр-міністра, також призначеного нею. За поданням президента Рада призначає лише міністрів оборони та закордонних справ.
Якщо посада міністра вакантна, уряд може покласти обов’язки міністра на його першого заступника чи заступників самостійно.
За останній рік уряд Дениса Шмигаля користувався цим правом неодноразово. Наприклад, призначав Сергія Шкарлета в.о. міністра освіти і науки, Павла Кухту - в.о. міністра економіки, Світлану Фоменко - в.о. міністра культури, Ольгу Буславець і Юрія Вітренка - в.о. міністра енергетики.
Але в тогочасній комбінації правил повноваження в.о. міністра були суттєво обмежені. Такий посадовець не міг затверджувати плани роботи міністерства та звітувати про їхнє виконання, призначати собі заступників, утворювати чи ліквідовувати тероргани міністерства, скасовувати їхні акти або ж ухвалювати рішення щодо розподілу бюджетних коштів.
І це зрозумілий підхід. Лише міністр, якого призначили парламентарі у порядку, визначеному Конституцією, може повноцінно працювати на такій високій урядовій посаді.
Які ризики новації?
Ухвалений нардепами проєкт з пропозиціями президента урівнює повноваження в.о. міністра та міністра. Це фактично означає, що у прем’єра не буде жодної необхідності погоджувати призначення міністрів з нардепами. Навіщо витрачати час на обговорення кандидатів з депутатами, наражати себе на небезпеку провалу голосування і чергову критику з боку опозиції, якщо можна досягти результату без цього?
Ця начебто невелика зміна не лише порушує пряму вимогу Конституції, але й позбавляє парламент одного з найважливіших завдань – формувати уряд.
«Подобається нам парламент чи ні, але його призначають для того, щоб він обирав виконавчу владу. Парламентарям дуже важко брати на себе відповідальність і призначати тих людей, які викликають страшенний резонанс у суспільстві. Люди, які пропонують продати всю державну власність у своїй сфері, теж не зберуть голосів. Тобто принаймні парламент несе політичну відповідальність за такі призначення», – каже Альона Шкрум, народна депутатка, фракція «Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина».
Єдині, кого треба буде нардепам призначити, – це прем’єр-міністр і два «президентські» міністри – оборони і закордонних справ. Усі інші можуть перебувати у статусі в.о. без затвердження парламентом.
Це посилить протистояння між урядом і парламентом. Те, що така ситуація існує навіть в умовах монобільшості, продемонстрував експрем’єр Олексій Гончарук. Замість того, щоб вести перемовини з нардепами, які мають повноваження відправляти уряди у відставку, він поїхав звітувати і домовлятись про продовження роботи свого кабміну до президента.
Два поспіль провалених голосування за кандидатуру Юрія Вітренка на посаду міністра енергетики та десять в.о. міністрів за всю каденцію уряду Дениса Шмигаля лише підтверджують брак взаємодії між Кабміном і Верховною Радою.
Після ухвалених змін навряд чи будь-які урядові ініціативи зможуть знайти безумовну підтримку у стінах парламенту.
«По суті, парламент сам відмовився від цих повноважень. Тепер поза парламентом можуть призначати будь-яку людину і тримати її безконечно. Наприклад, пані Супрун була більш ніж рік в.о. Пан Данилюк був в.о. міністра фінансів. Це означає, що їх ніхто не підтримував, їх ніхто не призначав, їх ніхто не міг контролювати, зняти. Нічого хорошого в цьому немає, це суперечить Конституції і здоровому глузду», – переконана Альона Шкрум.
Постраждати від цього можуть і громадяни. В.о. міністра не буде нести персональну відповідальність за свої дії, а тому й змусити його відзвітувати чи звільнити з посади парламент не зможе, хоча Конституція йому таке повноваження дає. Єдиний вихід – звільнити прем’єра, але це спровокує чергову політичну кризу, чого навряд чи хтось хоче, особливо в умовах монобільшості влади.
Не зайвим буде сказати, що рішення про призначення в.о. міністра уряд ухвалює колективно, а не персонально прем’єр-міністр. Тому в разі кадрового провалу чи недоліків політики такого в.о. звинуватити прем’єра не вийде, адже рішення ухвалював не лише він.
Як влада до цього дійшла?
На практиці повноваження Верховної Ради формувати Кабмін з простого кадрового питання перетворюється у торги, розподіли сфер впливу та протистояння олігархів між собою та владою.
Уряд Дениса Шмигаля, якого нардепи призначили на посаду ще в березні минулого року, вже рік не може повноцінно працювати через кадрові проблеми. На момент формування чинного складу уряду не було навіть кандидатів у міністри енергетики, культури, освіти та економіки. А посада міністра енергетики досі лишається вакантною. Усього за рік роботи в уряді було десять в.о. міністра в різних сферах!
Кабмін намагався виправити ситуацію. Прем'єр пропонував парламенту кандидатуру Сергія Шкарлета на посаду міністра освіти ще в червні минулого року, але тоді до розгляду питання так і не дійшло. Схожа ситуація з Ольгою Буславець, яку пропонували на посаду міністра енергетики.
Парламент двічі відмовлявся призначати на посаду міністра енергетики Юрія Вітренка. Першого разу не вистачило сорока голосів, другого – трошки більше від двадцяти.
«Не можна залишати міністерство без управління навіть на короткий термін, на 30 днів абощо, тому що є багато функцій міністра, від яких залежать не лише якісь важкі питання, але й узагалі життєдіяльність країни. Якщо ми маємо справу з міністром енергетики, то він підписує енергобаланс. Якщо маємо справу з міністром фінансів, це взагалі бюджетні розписи всі», – каже Олександр Корнієнко, перший заступник голови фракції «Слуга народу» у Верховній Раді.
Така ситуація в Україні не вперше. Уряд Володимира Гройсмана тривалий час працював без постійного очільника міністерства аграрної політики, де повноваження міністра виконували Максим Мартинюк, а після нього – Ольга Трофімцева. Уляна Супрун виконувала обов'язки міністра охорони здоров'я понад три роки. За цей час нардепи так і не побачили пропозиції прем’єра повноцінно призначити її на посаду.
Проблема в тому, що це не прості забаганки прем’єра. Кожна кандидатура міністра стає предметом політичних торгів у першу чергу серед депутатів. Голову уряду фактично усувають від процесу формування кабміну, а без домовленостей з ситуативною більшістю деякі міністерства можуть роками працювати без постійних очільників.
Нещодавнім прикладом такої поведінки є група нардепів, яку пов’язують з Рінатом Ахметовим. Ймовірно, що саме її голосів забракло для того, щоб призначити Юрія Вітренка, оскільки він не влаштовував енергетичного олігарха.
Але це та вада системи влади в Україні, яка існує в Конституції. Саме там передбачено, що парламент формує уряд, у тому числі призначає кожного окремого міністра, чим на практиці нардепи можуть зловживати. Виправляти проблеми Основного закону через простий закон і встановлювати так обхідні шляхи є принаймні неправильно. На практиці це суперечить духу Конституції.
Не ситуативним законом єдиним, або Як робити, щоб працювало?
Нардепи і президент намагаються законом виправити проблеми Конституції, не вносячи до неї змін, але так робити не можна. Якщо президент, уряд і нардепи дійсно вважають, що чинна система призначення міністрів занадто політизована і не працює, відповідні зміни необхідно вносити до Конституції.
Наприклад, прем’єр після призначення парламентом на посаду може сам призначати міністрів без погодження з нардепами. Уряду все одно доведеться співпрацювати щодо призначень з парламентом, адже інакше його ініціативи не будуть мати підтримки серед депутатів. Це мінімізує кількість кризових ситуацій, коли парламентарі рік не можуть повністю сформувати Кабмін.
Але лише цією однією зміною всіх проблем, з якими стикається уряд, не вирішити. Варто виправити й інші вади, які не дозволяють виконавчій владі працювати ефективно.
Незважаючи на те, що політики називають Україну парламентсько-президентською республікою, на практиці президент має надзвичайно великий вплив на виконавчу гілку влади.
Вплив президента на призначення двох міністрів, голів місцевих державних адміністрацій, відповідальність за сфери оборони і зовнішньої політики, неконституційні повноваження призначати керівників державних регуляторів, деяких органів правопорядку (ДБР, НАБУ) унеможливлюють якісну роботу уряду і узалежнюють його від президента.
Хоча виконавчу владу в Україні очолює Кабмін, керівників місцевих державних адміністрацій, органів, які мають втілювати урядову політику в областях і районах, призначає президент. Це ускладнює реалізацію реформ, законів, послаблює виконавчу владу, а відповідальність за провали на місцях несе прем’єр.
Так було, наприклад, з ексголовою Закарпатської ОДА Геннадієм Москалем, який не приховував, що не втілював у області жодних реформ, у тому числі й освітню. Вплинути на нього уряд не міг.
Майже в усіх парламентських республіках виконавчу владу представляє уряд. Президент може хіба впливати на призначення уряду, але не на здійснення ним своїх повноважень. У Великобританії на чолі виконавчої влади стоїть кабінет з прем’єром і міністрами. Монархи прямо не впливають на виконавчу владу у країні.
У Німеччині виконавча влада належить федеральному уряду на чолі з канцлером, президент має інші завдання, зокрема представництво країни на міжнародній арені, підписання законів чи помилування. Подібна ситуація в Польщі, Литві, Латвії, Естонії, Угорщині, Хорватії, Чехії тощо.
Система потребує змін. Проте не точкових, а глобальних.