Пріоритетами бюджетної політики у 2024 році, як і в нинішньому, залишатимуться фінансування оборони, громадського порядку, безпеки, соціального захисту населення та обслуговування державного боргу. Кількісні показники видатків Державного бюджету відносно ВВП у 2021-2024 рр. показано на діаграмі 1.
Проектом бюджету закладається зменшення відносної величини фінансування оборони: з 22% ВВП у 2022 р. і 25,3% за планом на 2023 р. до 15,1% у 2024 р. Однак обсяг видатків на оборону в 2024 р. не є остаточним і навіть при цьому він усемеро перевищує рівень 2021 р. Очевидно, що у випадку продовження активних бойових дій сума витрат за цим напрямком може переглядатися, що вже мало місце у 2022-2023 роках.
Видатки на громадський порядок і безпеку в 2024 р. плануються на рівні 6,2% ВВП, у той час як в 2022 р. вони досягали 8,5% ВВП. Однак у 2021 р. відносний показник за цією функцією був майже удвічі меншим – 3,2% ВВП.
Джерело: авторська розробка за даними Мінфіну, Держстату України, веб-порталу бюджету для громадян
Очевидним пріоритетом держави, виходячи із змісту проекту бюджету, є виплата відсотків за боргом: у 2024 р. вона має сягнути 5,4% ВВП порівняно з 2,9% у 2021 р. Показово, що навіть у 2022-2023 рр. (в умовах призупинення платежів за зовнішнім боргом) відсоткові платежі поглинали від 3% до 4,3% ВВП бюджетних коштів.
Відносно 2021 р. і воєнних 2022-2023 рр. суттєвих скорочень у вимірі частки ВВП зазнають видатки Державного бюджету на економічну діяльність, охорону здоров’я, освіту, духовний і фізичний розвиток (див. діаграму 1).
Поряд з даними по Державному бюджету, проєкт бюджету на 2024 рік містить і розрахункові показники Зведеного бюджету України, що консолідує показники центрального бюджету, обласних і місцевих бюджетів. Видатки Зведеного бюджету в 2024 р. мають сягнути 48,8% ВВП, що означатиме їх приріст відносно 2021 р. (коли вони становили 34% ВВП), але падіння відносно 2022-2023 років (59% і 63% ВВП). Тобто при продовженні військових дій в Україні цілком очікувано зберігатиметься активна роль держави у перерозподільчих процесах.
Джерело: авторська розробка за даними Мінфіну, Держстату України, веб-порталу бюджету для громадян
Дані діаграми 2 вказують на те, що найбільш значущою категорією видатків Зведеного бюджету є видатки на оборону: їх рівень сягне 15,1% ВВП у 2024 р. Видатки на громадський порядок, безпеку і судову владу в 2024 р. будуть третьою за значущістю категорією видатків і складатимуть 6,4% ВВП.
Із сумарного фінансування національної оборони, безпеки і правопорядку (1,69 трлн грн) на грошове забезпечення та заробітну плату буде спрямовано 63%, на створення, закупівлю, модернізацію та ремонт озброєння й військової техніки – 18,4%, на пально-мастильні матеріали та речове забезпечення – 3,6%, на продукти харчування – 1,8%. У бюджеті 2024 р. вперше передбачено більш-менш значуще фінансування закупівлі дронів - 48,1 млрд грн. та розвитку військових виробництв - 55,8 млрд грн.
Видатки на соціальний захист і забезпечення (включаючи трансферти Пенсійному фонду) в 2024 р. фінансуватимуться на рівні 6,7% ВВП, що точно відповідає показнику 2021 р., але не дотягує до рівня 2022 і 2023 років (8,8% і 7,8% ВВП). З наступного року буде розпочато роботи з трансформації програм соціальної підтримки населення в єдину базову соціальну допомогу на основі уніфікованих критеріїв визначення сукупного доходу сім’ї та її фінансово-майнового стану.
На реалізацію програм та заходів державної політики у справах ветеранів у проекті бюджету закладаються кошти в сумі 13,6 млрд грн. Зокрема, на забезпечення житлом буде виділено 5,7 млрд, на створення інституту помічника ветерана при переході від військової служби до цивільного життя – 3,8 млрд (15 тис. помічників ветерана), на заходи з ментальної, спортивної, фізичної, психологічної реабілітації та професійної адаптації військовослужбовців – 2,6 млрд грн.
Помітне місце у складі бюджетних витрат 2024 р. займатимуть відсоткові виплати за державним боргом – 5,4% ВВП. Показово, що такі виплати досягнуть максима-льного рівня для періоду 2021-2024 рр. Основними причинами такого стану є закінчення мораторію на обслуговування зовнішнього боргу і помітне нарощування виплат за внутрішнім боргом (3,3% ВВП у 2024 р. проти 1,9% ВВП у 2021 р.).
Для компенсації зрослих видатків на безпеку і оборону держави Уряд вимушено скорочуватиме реальні обсяги фінансування освіти, охорони здоров’я, економічної діяльності. Так, видатки Зведеного бюджету на освіту буде зменшено з 5,7% ВВП у 2021 р. до 5,2% у 2023 р. і до 5% у 2024 р. В унісон рухатимуться і видатки на охорону здоров’я, обсяг яких зменшиться з 3,7% ВВП у 2021 р. до 3,5% у 2023 р. і до 3% у 2024 р. Скорочення медичних видатків держави під час війни вочевидь ставить перед владою таке питання: чи зможуть державні заклади охорони здоров’я надавати адекватну медичну допомогу пораненим бійцям і цивільним громадянам при мінімальному рівні бюджетного фінансування їх потреб?
Прогнозується, що видатки держави на економічну діяльність буде скорочено з 5,4% ВВП у 2021 і 2023 рр. до 3,1% ВВП у 2024 р. З одного боку, зменшення витрат на будівництво доріг під час війни має об’єктивний характер. Але з іншого боку, зростає тиск щодо створення нових потужностей з виробництва зброї для ЗСУ. Внаслідок варварських атак агресора зростають потреби і у відновленні пошкодженої енергетичної й транспортної інфраструктури. Тому скорочення фінансування економічної діяльності держави не слід трактувати як позитивне явище.
У частині підтримки бізнесу і активізації економічної діяльності проектом бюджету заплановано здійснення часткової компенсації вартості сільсько-господарської техніки вітчизняного виробництва (1 млрд грн); компенсації витрат за розмінування земель сільськогосподарського призначення (2 млрд грн); державного стимулювання створення індустріальних парків (1 млрд грн). На державну підтримку вугільної галузі має бути витрачено 3,8 млрд грн., а на надання грантів для створення або розвитку власного бізнесу - 1,37 млрд грн. За діючими вимогами гранти можуть використовуватись на розвиток переробних підприємств, садівництва, ягідництва та виноградарства, тепличного господарства.
Поряд з цим, планові асигнування Міністерства економіки включають і такі екзотичні програми як «державна підтримка внутрішнього попиту на вітчизняні товари та послуги» (3 млрд грн) або «державна підтримка реалізації інвестиційних проектів із значними інвестиціями» (3 млрд грн). Обґрунтування доцільності чи пояснення механізмів використання бюджетних коштів за цими програмами в матеріалах до проекту бюджету не наводяться. Тому складається враження, що при плануванні витрат міністерства застосували простий принцип – 3 млрд грн на кожну іграшку для пані-міністерки.
Бюджетне фінансування Фонду розвитку підприємництва в наступному році має становити 18 млрд грн. Фонд продовжуватиме реалізувати програми «Доступні кредити 5-7-9 %» та «Доступний фінансовий лізинг 5-7-9 %». Від початку війни можливість скористатися цими програмами було поширено на великий бізнес і державні підприємства з метою відбудови зруйнованих основних фондів, було також збільшено максимальну суму одного кредиту до 90 млн грн і до 1 млрд грн для торгівельних мереж.
Наочну картину структурних змін у складі видаткової частини Зведеного бюджету дає обчислення питомої ваги фінансування різних функцій у складі сумарних видатків. Таблиця 1 показує зміну частки бюджетного фінансування різних функцій держави упродовж 2021-2024 років.
Джерело: складено автором за даними Мінфіну, Держстату України, веб-порталу бюджету для громадян
З таблиці бачимо, що в Україні радикально зросла частка видатків на оборону, громадський порядок і безпеку, обслуговування державного боргу. Частка фінансування цих функцій у 2024 році має становити 31%, 13% і 11%, відповідно. А в 2021 р. ці частки становили лише 6,9%, 9,5% і 8,5%. Суттєве зростання видатків на обслуговування боргу протирічить здоровому глузду і національним інтересом. Чи доцільно понад 11% бюджету воюючої країни витрачати на виплату відсотків кредиторам держави. Основними причинами такої ситуації є вузькість внутрішнього фінансового ринку, політика високих процентних ставок, впроваджувана НБУ, зорієнтованість на «ринкові» залучення позик під час війни.
Зміна структури видатків бюджету на користь покриття оборонних потреб країни і задоволення апетитів внутрішніх кредиторів компенсувалося зменшенням частки видатків на економічну діяльність (з 16% у 2021 р. до 6,4% у 2024 р.), освіту (з 16,9% до 10,2%), охорону здоров’я (з 11% до 6,2%), соціальний захист і соціальне забезпечення (з 19,9% до 13,7%).
Пріоритетами бюджетної політики в середньостроковому періоді проголошено відбудову регіонів і територій, що постраждали від збройної агресії, відновлення об’єктів критичної та соціальної інфраструктури, об’єктів житлового та громадського призначення. З огляду на це, в 2024 році у складі спеціального фонду Державного бюджету продовжуватиме функціонувати Фонд ліквідації наслідків збройної агресії. Кошти фонду використовуються на відновлення пошкоджених об’єктів житлового та громадського призначення; будівництво громадських будинків та споруд, захисних споруд цивільного захисту та військових об’єктів; будівництво об’єктів інфраструктури; інженерно-технічні заходи із захисту критичної інфраструктури; компенсації за знищені / пошкоджені об’єкти житлового призначення.
З 2024 р. передбачається модифікувати процедури прийняття рішень про виділення коштів з цього фонду (ст. 28 проекту закону). Відтепер кожне таке рішення має прийматися Кабінетом Міністрів України за погодженням з Бюджетним комітетом Верховної Ради.
Бюджетні асигнування Фонду ліквідації наслідків збройної агресії становили 35,5 млрд грн у 2023 р., а на 2024 р. їх точна величина є невідомою, оскільки вони будуть розподілені між Резервним фондом бюджету (44,8 млрд грн) та субвенціями на відновлення місцевим бюджетам (9,4 млрд грн). Крім того, міжнародна допомога на відбудову України за певними програмами буде зараховуватися до цього фонду.
Деякі експерти висловлюють застереження щодо ручного режиму розподілу коштів на відбудову критичної інфраструктури з Резервного фонду, на відміну від діючих практик Фонду ліквідації наслідків збройної агресії, де було напрацьовано ефективні процедури відбору проектів при забезпеченні їх прозорості.
Реагуючи на таку критику, влада почала опрацьовувати питання створення Національного фонду відновлення як постійно діючого інституту з фінансовою підтримкою з Резервного фонду бюджету. З цією метою готується законопроект щодо внесення змін до статті 24 Бюджетного кодексу, які мають забезпечити гармонізацію різних джерел фінансування відбудови України в одному фонді і використання найкращих практик фінансування пріоритетних проектів.
У руслі таких змін зазнав скорочень і планований бюджет Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури (при Мінінфраструктури України), який буде зменшено до 35 млрд грн. у 2024 р. з 60,8 млрд у 2023 р. При цьому 23 млрд грн із вказаних 35 млрд має бути витрачено на обслуговування минулих боргів агенства. А найбільш суттєвими інвестиційними видатками агенства в 2024 р. стануть «розвиток автомагістралей та реформа дорожнього сектору» (7,9 млрд грн) та «реалізація проектів щодо відновлення інфраструктури за програмою «Підтримка швидкого відновлення України» (3,2 млрд грн).
Не зважаючи на певне гальмування державного фінансування програм з відбудови інфраструктури і громадських споруд у 2024 р., до позитивів проекту бюджету варто віднести давно очікувану інтенсифікацію зусиль із розвитку українського військово-оборонного комплексу. Так, бюджетне фінансування програми «виконання державних цільових програм реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу, розроблення і впровадження нових технологій, нарощування виробничих потужностей для виготовлення продукції оборонного призначення» має збільшитися з 7,7 млрд грн у 2023 р. до 55,8 млрд грн у 2024 р. Хоча дана сума і не є значною, порівняно з поточними потребами ЗСУ, позитивним зрушенням слід вважати остаточне усвідомлення необхідності наявності адекватного внутрішнього виробництва зброї для боротьби з агресором. У цьому контексті варто згадати і обсяги військової допомоги Україні від держав-союзниць – з 24.01.2022 до 01.08.2024 за вартістю вони досягли 95 млрд євро.
Таким чином, окреслені зміни обсягів і структури видатків бюджету в 2024 році відображають як об'єктивно обумовлені трансформації економічного і соціального середовища України під час війни, так і суб'єктивні прорахунки та досягнення учасників бюджетного процесу. У ході подальшого опрацювання проекту бюджету важливо забезпечити злагодженість роботи всіх ланок державного апарату та їх націленість на здобуття перемоги над ворогом, посилення національної економіки та збереження людського капіталу і соціальної стабільності в країні.