ГлавнаяМир

Не санкциями едиными. Или как использовать политику непризнания для противодействия России на уровне Совета Европы

Политика непризнания – это юридическое обязательство государств и международных организаций. Ее так легко не принесешь в жертву богам политической конъюнктуры как санкции. Ее нельзя безнаказанно сдать на свалку истории, ибо следующей на свалку сдадут твою независимость и суверенитет. Она весит намного больше, чем очередной дипломатический протест. Ее не нужно ожидать годами как решения международных судов и арбитражей. Все, что необходимо сделать, это начать ее применять здесь и сейчас. Почему не сегодня?!

Фото: zik.ua

26 июня 2019 года случилось то, что должно было случиться, – Парламентская ассамблея Совета Европы приняла решение подтвердить полномочия делегации РФ и вернула ее в зал заседаний без условий, без ограничений, без последствий.

Неожиданное для многих развитие событий стало единственно возможным и практически неизбежным после поражения в дипломатическом сражении на уровне Комитета министров Совета Европы. Принцип конфиденциальности, который надежно защищает от любопытных глаз его работу, оставляет нам только гадать, кто и сколько раз скрестил шпаги, какие альянсы заключались и распадались на протяжении последних месяцев, и в конце концов, кто же нанес тот подлый удар в спину, открывший ворота бастиона демократии злостному нарушителю демократической безопасности в Европе.

Оставим ответы для мемуаров и журналистских инсайдов. Ясно одно: после того, как 17 мая участники Министерского заседания в Хельсинки заявили, что все государства-члены должны иметь право на равных условиях работать в обоих уставных органах Совета Европы, пригласили все делегации принять участие у июньской части сессии ПАСЕ и допустили возможность изменения санкционной процедуры, российский бронепоезд было уже не остановить.

Именно динамичный, майский Хельсинки, а не милый и сонный Страсбург в июне стали украинским Ватерлоо. И дело не в том, что наш Ватерлоо обошелся без Наполеона, который осознанно не доехал до поля битвы, доверив защищать желто-голубые цвета своим маршалам, и не в том, что его личное присутствие на месте смогло бы что-то радикально изменить. Публичная готовность сражаться до конца по крайней мере развеяла бы иллюзию, что Украина сдала Министерское заседание «без единого выстрела» как перед этим «без единого выстрела» сдала Крым. Дело в том, что с момента Хельсинской «министерки» результат рассмотрения в ПАСЕ вопроса о возвращении россиян был предрешен.

Смяв европейские ценности, прорвав заслон здравого смысла и бессмысленного бумажного спама из 226 поправок, «красная машина» триумфально ворвалась в сессионный зал и с усердием и беспардонностью матроса Железняка приступила к наведению революционных порядков «по образу и подобию». То скандального Леонида Слуцкого, замаранного сексуальными домогательствами, на должность вице-спикера ПАСЕ предложат, то по-иезуитски откажутся от оплаты взносов в бюджет Совета Европы за те годы, когда российская делегация не принимала участия в работе Ассамблеи, хотя перед этим обещали погасить долги в полном объеме. Почтенные европейские парламентарии, которые до полуночи жали кнопки за возвращение россиян, и опомниться не успели, как сексисзм, хамство, политическое лицемерие и «кидалово», присущие российскому политикуму, стали общим достоянием европейских народов.

Леонид Слуцкий
Фото: Анна Исакова / пресс-служба Думы
Леонид Слуцкий

Наряду с комсомольско-криминальным нутром народных избранников из РФ и агрессивно-тоталитарной природой политического режима Кремля, ситуация с возвращением россиян в ПАСЕ в очередной раз продемонстрировала хрупкость антироссийского санкционного режима и в целом санкций как инструмента международного принуждения.

Санкции давно уже стали «универсальным» ответом украинцев на все боли и обиды, нанесенные россиянами. Требования об их введении, усилении и расширении постоянно мелькают в заявлениях украинских политиков и чиновников. Любое обострение на Донбассе, очередная волна репрессий против крымских татар и украинцев в оккупированном Крыму, новый виток торговой или газовой войны Кремля против Украины являются естественным поводом обратиться к западным партнерам с просьбой ввести против России дополнительные санкции. Однако перефразированный призыв пролетарского поэта Маяковского «Больше санкций, хороших и разных!» все реже находит отклик. Все меньше желающих прокатиться на санкционной карусели, все меньше готовых платить за этот аттракцион.

На самом деле деградация санкционного механизма обусловлена не «усталостью от Украины» или неэффективностью санкций как таковых. Украинский вопрос крепко въелся в глобальную и европейскую повестку дня, и все понимают, что без его решения мир и стабильность на европейском континенте недостижимы. Разрушительное действие санкций для российской экономики и особенно ВПК в доказательствах не нуждается. Статистика говорит сама за себя.

Основной причиной деградации этого внешнеполитического рычага является его собственная природа. Ведь санкции – это система принудительных мер, которые коллективно или индивидуально могут применяться против нарушителей, совершивших международно-противоправные деяния. Ключевым в этой связи выступает слово «могут». Государства, группы государств, международные организации прибегают к ним самостоятельно и на собственное усмотрение. Принцип один – принятие такого решения является их прерогативой, которой они могут воспользоваться, а могут и воздержаться.

При отсутствии юридически закрепленного обязательства на первый план выходят политические и морально-этические категории. Даже если государство или международная организация проявили добрую волю и применили санкции против нарушителя, то никто не может поручиться, что через определенное время политическая целесообразность, помноженная на благоприятную международную конъюнктуру, не размоет систему ценностей, на которых зиждется ее готовность карать. И в действительности не так важно, какие факторы привели к эрозии этой системы, намного важнее результат: утратив мотивацию и ценностные ориентиры, тот, кто легко и решительно применил санкции, с такой же легкостью и решительностью может от них отказаться. Что, собственно, и произошло с Парламентской ассамблеей Совета Европы.

Фото: 24 канал

Санкции – это оружие сильных. Сильных с военно-политической, экономической, морально-духовной точки зрения. Будучи неоспоримым авторитетом на европейском континенте, в 2014 году ПАСЕ нашла в себе силы восстать против своеволия россиян и стала первой европейской институцией, которая ввела против них санкции. Вместе с тем, уже в 2019 году, обессиленная противостоянием с Россией, финансово обескровленная, напуганная институционным кризисом из-за «нелегитимности» Генерального секретаря и судей Европейского суда по правам человека, избранных без россиян, дезориентированная ложными гуманитарными посылами, Ассамблея отменила собственные санкции, вернее снова их не ввела после длительной паузы.

Обижаться на европейских парламентариев бессмысленно, ведь так работает санкционный инструмент. Мы ведь не обижаемся на то, что зимой выпадает снег, а летом бывает жарко. Отвечать выходом из Совета Европы или отказом платить членские взносы контрпродуктивно. Эта организация продолжает быть международной площадкой, где Украина должна защищать свои законные права и интересы. Оставить ее в руках врагов означает лишить себя возможности принимать участие в формировании общеевропейской политики. А если ее не формируешь ты, ее формируют за тебя и ставят перед фактом. Грозить отказом от Нормандского формата или «смертью» Минского процесса опасно и нереалистично. Между ними и ПАСЕ не существует прямой взаимосвязи. И соответственно, это будет восприниматься как поиск Украиной повода торпедировать мирный процесс на Донбассе.

Не подлежит сомнению, что безусловное возвращение России в ПАСЕ является серьезным внешнеполитическим вызовом для Украины, и она обязана ответить на него адекватно. Вопрос в том, каким должен быть этот ответ? Если санкции отменены и, учитывая внесенные изменения в санкционный механизм, введение новых кажется призрачной перспективой, то что же Украина может противопоставить «российскому сапогу» в Страсбурге?

По всей видимости украинская дипломатия уже приступила к работе над этим досье. На Михайловской площади заявили о подготовке комплекса конкретных мер в ответ на решение Ассамблеи. Некоторые из них мы недавно увидели в действии, как, например, отзыв приглашения наблюдателям от ПАСЕ мониторить внеочередные парламентские выборы в Украине. Некоторые только разрабатываются в рамках анонсированной «тактики тысячи порезов». Однако, какими бы креативными ни были предложенные шаги и каким бы поэтическим ни было их название, все они должны иметь общий знаменатель и опираться на один фундамент. Естественным фактором, который может сыграть такую объединяющую роль, является политика непризнания.

Фото: news.day.az

Совет Европы был и остается единственной международной организацией, членами которой одновременно выступают и Украина, и РФ, где политика непризнания аннексии Россией Автономной Республики Крым и города Севастополя введена и применяется не только на уровне парламентско-представительских органов, но и на межправительственном уровне. Соответствующее решение Комитета министров Совета Европы было принято 3 апреля 2014 года после трёхдневных дебатов. Пункт 2 этого решения закрепил, что «незаконный референдум, проведенный в Автономной Республике Крым и городе Севастополе 16 марта 2014 года, а также их дальнейшая противоправная аннексия Российской Федерацией не могут служить основанием для любого изменения статуса Автономной Республики Крым и города Севастополя».

Серьёзным аргументов в пользу такой позиции стали заключения Венецианской комиссии. 22 марта 2014 года в ответ на запрос Генсека СЕ она утвердила документы CDL-AD(2014)002 и CDL-AD(2014)004. Первый касался соответствия конституционным принципам решения Верховного Совета АРК провести референдум по вопросу «воссоединения» с РФ или возобновления действия Конституции Крыма 1992 года. Второй оценивал на соответствие международному праву проект федерального конституционного закона РФ №462741-6 от 28 февраля 2014 года, более известного широкой общественности как «закон об аннексии Крыма».

В обоих случаях «Венецианка» установила, что процесс одностороннего выхода Крыма из состава Украины и его присоединения к РФ в статусе отдельного субъекта(-ов) не соответствует ни законодательству Украины, ни фундаментальным принципам и нормам современного международного права, ни демократическим стандартам проведения референдумов, которые были разработаны в рамках Совета Европы и ОБСЕ. Вследствие этого данные решения являются ничтожными и не могут иметь никаких юридических последствий.

Важно осознавать, что в отличие от ПАСЕ, которая имеет консультативный статус и используется только как удобная площадка для обсуждения общеевропейских проблем, Комитет министров является руководящим органом Совета Европы, уполномоченным выступать и принимать решения от его имени. Принятые им решения, которые определяют внутреннее функционирование организации, обязательны для исполнения. Решение о непризнании аннексии Россией АРК и Севастополя относится именно к такой категории. Оно обязало все остальные органы Совета Европы соблюдать политику непризнания и наложило серьезные ограничения на их работу.

Генсек Совета Европы Торбьерн Ягланд (слева) и министр иностранных дел России Сергей Лавров во время встречи в Москве, 20 октября 2017.
Фото: EPA/UPG
Генсек Совета Европы Торбьерн Ягланд (слева) и министр иностранных дел России Сергей Лавров во время встречи в Москве, 20 октября 2017.

С целью имплементации решения и конкретизации рамок эти ограничений Офис Генсека СЕ Турбьорна Ягланда подготовил и распространил среди должностных лиц специальный Меморандум с изложением руководящих принципов деятельности организации в Крыму (далее - Меморандум). Датированный 16 июля 2014 года и подписанный руководителем Офиса Генсека Бьорном Берге, этот документ не утратил своей актуальности и сегодня.

Положения Меморандума распространяются на должностных лиц всех органов, мониторинговых механизмов, секретариатов расширенных и частичных соглашений, а также иных институтов, которые могут выступать и действовать от имени Совета Европы. Пункт 4 приписывает им воздерживаться от «любого действия, меры или заявления, которые могут быть истолкованы как признание аннексии Российской Федерацией Автономной Республики Крым и города Севастополя». Пункт 5 позволяет оказывать помощь жителям Крыма в целях защиты прав человека только «при полном соблюдении соответствующих положений законодательства Украины».

Меморандум предусматривает и случаи, когда взаимодействие с представителями оккупационной администрации Крыма является неизбежным. В таких обстоятельствах эмиссары Совета Европы должны четко продемонстрировать, что все их усилия направлены лишь на непосредственное благо населения территории. В соответствии с пунктом 6 вся корреспонденция или отчетная деятельность Совета Европы относительно Крыма в обязательном порядке должна сопровождаться оговоркой, которая, среди прочего, указывает на то, что деятельность Совета Европы «не может быть истолкована как признание органов, осуществляющих де факто юрисдикцию, или измененного статуса данной территории».

Примечателен пункт 8 Меморандума, который регулирует порядок осуществления мониторинговой деятельности Совета Европы на оккупированном полуострове. В нем указывается, что деятельность руководящих, рабочих и экспертных органов СЕ в рамках утвержденных мандатов должна покрывать территорию АРК и Севастополя исключительно как неотъемлемую часть территории Украины. Визиты должны осуществляться по приглашению или по разрешению украинской стороны при условии неукоснительного соблюдения норм законодательства Украины. Любые рекомендации или оценка ситуации в АРК и Севастополе готовятся в рамках украинских мониторинговых / оценочных циклов и адресуются компетентным органам государственной власти Украины.

В Меморандуме также оговаривается порядок проектного сотрудничества Совета Европы с Украиной и РФ с учетом факта временной оккупации Крымского полуострова. В соответствии с пунктом 9 любой проект, который касается Крыма, может быть реализован при участии организации только в рамках сотрудничества с Украиной. Проекты сотрудничества с РФ не могут охватывать Крым ни при каких условиях.

По своей сути Меморандум Офиса Генсека является универсальной матрицей, раскрывающей содержание политики непризнания, которая может быть применена к любому органу и любой сфере деятельности Совета Европы и, в частности, к ПАСЕ. Возьмем хотя бы вопрос состава делегации РФ в Ассамблее.

Фото: Lb.ua

Из решения Комитета министров от 3 апреля 2014 года и Меморандума с необходимостью следует, что проведенные оккупационной властью т.н. «выборы» в Крыму являются нелегитимными, а избранные на этих выборах «должностные лица» – незаконными. Вследствие этого не могут быть признаны полномочия ни депутатов Государственной думы РФ, избранных по многомандатному округу, который включает оккупированные Крым и Севастополь (то есть по партийным спискам), ни депутатов, избранных по одномандатным округам т.н. «Республики Крым» и Севастополя, ни сенаторов, направленных от этих «субъектов» в Совет Федерации. Для таких псевдочиновников как С. Цеков, О. Ковитиди, Р. Бальбек или Н. Поклонская должны раз и навсегда закрыться двери Дворца Европы, Агоры, международных конференций, форумов, иных мероприятий, которые проводятся под эгидой Совета Европы.

Единственные, кто с большей или меньшей долей легитимности может представлять российский парламент в ПАСЕ, это депутаты Госдумы РФ, избранные по одномандатным округам, или же сенаторы от российских регионов, за исключением оккупированных территорий Крыма и Севастополя. Руководствуясь именно таким пониманием ситуации, Регламентный комитет ПАСЕ уже 26 июня обратился к Венецианской комиссии с запросом относительно статуса депутатов Госдумы РФ, избранных по партийным спискам. Ответ на этот вопрос – а с учетом заключений «Венецианки» от марта 2014 года он должен быть однозначным – с новой силой запустит механизм обжалования полномочий делегации РФ в ПАСЕ по процедурным мотивам.

Однако Украине не стоит на этом останавливаться. Необходимо инициировать перед Комитетом министров, новоизбранным Генсеком Совета Европы и Секретариатом ЕСПЛ своеобразную «люстрацию» дипломатов Постпредства РФ, представителей РФ, направленных для работы во вспомогательных или экспертных органах, а также международных чиновников, которые работают в секретариатах СЕ и ЕСПЛ по квоте РФ. Критерием люстрации должна стать политика непризнания.

Например, если эти должностные лица подали в Совет Европы любые документы (паспорта, свидетельства о регистрации актов гражданского состояния, дипломы и т.д.), выданные или заверенные органами непризнанных субъектов федерации «Республика Крым» или «город Севастополь», или были направлены «государственными органами, предприятиями, учреждениями или организациями» этих субъектов, они должны быть признаны персонами нон-грата, их аккредитация должна быть аннулирована, членство в экспертных или рабочих органах прекращено, трудовые контракты расторгнуты. Исходя из провозглашенной им же политики непризнания, Совет Европы обязан прекратить любое сотрудничество и разорвать любые связи с лицами, которые не прошли «крымскую люстрацию».

Фото: Эскендер Ганиев

Если Украина не займет проактивную позицию, то наступление «красной машины» в Совете Европы только продолжится и отменой санкционного режима ПАСЕ не ограничится. Россияне уже определили свои цели. Самая важная из них – легитимизация аннексии Крыма и Севастополя. Им откровенно «начхать» на «возобновление диалога и сотрудничество ради решения общих проблем в Европе», которыми они аргументировали свое возвращение в сессионный зал Ассамблеи. Сейчас они не напрягаются, чтобы сохранить доброжелательную маску. 

Так, вице-спикер Госдумы РФ Петр Толстой в интервью RFI заявил, что с большой долей вероятности т.н. «депутаты, избранные в Крыму» будут принимать участие в заседаниях Ассамблеи в составе российской делегации, а глава комитета Госдумы РФ по международным делам Леонид Слуцкий в эфире канала «Россия-1» назвал отклонение Ассамблеей поправок по Крыму «первым знаковым шагом к признанию Крыма российским странами Совета Европы».

Безусловно решение Комитета министров от 3 апреля 2014 года и Меморандум Офиса Генсека СЕ не носят исчерпывающего характера и не могут рассматриваться как панацея от всех украинских бед. Учитывая стойкую тенденцию на нормализацию отношений с россиянами во многих сферах международной жизни, не стоит идеализировать эти документы. В то же время при условии их грамотного использования и комбинирования с другими элементами политики непризнания Украина может достичь значительных результатов и заблокировать деятельность россиян как в ПАСЕ, так в остальных органах Совета Европы, независимо от того, присутствуют они там или нет.

Политика непризнания – это юридическое обязательство государств и международных организаций. Ее так легко не принесешь в жертву богам политической конъюнктуры как санкции. Ее нельзя безнаказанно сдать на свалку истории, ибо следующей на свалку сдадут твою независимость и суверенитет. Она весит намного больше, чем очередной дипломатический протест. Ее не нужно ожидать годами как решения международных судов и арбитражей. Все, что необходимо сделать, это начать ее применять здесь и сейчас. Почему не сегодня?!

Взгляды, изложенные в данной статье, выражают исключительно точку зрения автора и не могут быть истолкованы как официальная позиция МИД Украины.

Читайте главные новости LB.ua в социальных сетях Facebook и Twitter