Скасування депутатської недоторканності було однією з найгучніших політичних обіцянок п’ятого і шостого президентів України. Зрештою, у 2019 році Верховна Рада справді змінила статтю 80 Конституції України: з неї прибрали положення про те, що народних депутатів не можна без згоди парламенту притягнути до кримінальної відповідальності, затримати чи заарештувати. Як проєкт закону, так і сам закон Конституційний Суд визнав конституційними.
У ньому хоч і прибрана необхідність отримувати згоду Верховної Ради на слідчі дії щодо нардепів, але одночасно передбачено новий механізм — замість згоди парламенту ключові процесуальні та слідчі дії має погоджувати генеральний прокурор.
Закон № 388-IX доповнив Кримінальний процесуальний кодекс статтею 482-2, за якою лише генеральний прокурор може зареєструвати кримінальне провадження щодо народного депутата. Він же погоджує клопотання про затримання, тримання під вартою чи домашній арешт, обшук, втручання в листування, телефонні розмови й інші заходи, що обмежують права і свободи.
І саме такі можливості генпрокурора виявилися особливо проблемними в топкорупційних справах, які за замовчуванням розслідують НАБУ й САП. Адже прив’язка всіх ключових рішень саме до цієї посади подекуди серйозно шкодить слідству.
Монополія генпрокурора на справи проти нардепів
Парламентар має бути захищений від тиску за політичну позицію, голосування, виступи і загалом за представницьку діяльність. Без такого захисту народний депутат може перетворитися на залежний від виконавчої влади орган. Але стаття 482-2 КПК України захищає нардепів від значно ширшого кола ситуацій. Вона стосується не лише політично вмотивованого переслідування за депутатську діяльність, а й поширюється на корупційні кримінальні правопорушення, які не мають нічого спільного із захистом парламентського мандата.
Ще у 2017 році GRECO (Група держав проти корупції) рекомендувала вжити чітких і ефективних заходів, за якими зняття недоторканності з парламентарів не перешкоджатиме кримінальному переслідуванню тих з них, кого підозрюють у вчиненні корупційних злочинів. Зокрема, пропонували прийняти пояснення з цього питання — з чіткими й об’єктивними критеріями.
Читайте також“Ми маємо грохнути цю більшість”: що стоїть за підозрою НАБУ Юлії Тимошенко
І що цікаво, у 2020 році, вже коли скасували недоторканність, GRECO дійшла висновку, що згадану рекомендацію виконано лише на задовільно. Як пояснив моніторинговий орган Ради Європи, така оцінка, вочевидь, пов’язана з тим, що практично реалізувати новий закон можна лише за відсутності зловживань і політичних упереджень. А на це Україні поки рано сподіватися — навіть генеральний прокурор залишається політично зацікавленою особою. На цю посаду його призначає президент за згодою нардепів без формалізованих конкурсних процедур з оцінкою компетентності й доброчесності.
Експертна спільнота ледь не від самого початку зазначала: така конструкція фактично створює видозмінену форму імунітету від кримінального переслідування. Тим більше, щодо суддів, які також користуються певним імунітетом, КПК України не передбачає подібних особливостей, щоб почати кримінальне провадження.
Під час обговорення відповідних законопроєктів деякі народні обранці наголошували, що залежність розслідування від волі однієї особи — генерального прокурора — створює корупційні ризики й може призвести до того, що нардепа не вдасться притягнути до кримінальної відповідальності.
Практика вже показала наявність проблеми
Помітним прикладом була справа Олександра Юрченка. У вересні 2020 року НАБУ публічно повідомляло, що направило генеральній прокурорці Ірині Венедіктовій матеріали і проєкт підозри, щоб зареєструвати провадження й повідомити про підозру. Проте в Офісі генпрокурора тоді відповіли, що не вбачають достатніх підстав реєструвати провадження.
НАБУ фактично мусило публічно закликати генпрокурорку підписати підозру. Це таки сталося, але сам епізод показав головне: корупційну справу проти нардепа можна так загальмувати.
Чимало прикладів ми спостерігали й тоді, коли журналісти виявляли ймовірну корупцію нардепів, однак генпрокурор відмовлявся відкривати провадження. І останній найпоказовіший випадок — справа проти Ірини Кормишкіної. На початку 2025 року вона та її чоловік визнали вину й на підставі угоди отримали вирок за незаконне збагачення й відмивання майна. Однак ще у 2022-му початок справи загальмував генеральний прокурор Андрій Костін, який спершу відмовив у реєстрації заяви про злочини, та потім суд усе ж зобов’язав його почати слідство.
Ці випадки не поодинокі, час від часу вони реально перешкоджають НАБУ й САП розслідувати топкорупцію у стінах парламенту.
Чому порівняння з іншими країнами працює проти української моделі
У демократичних державах парламентські імунітети зазвичай мають іншу логіку, адже покликані захищати парламентську функцію, а не створювати загальний бар’єр для кримінального процесу. Венеційська комісія звертала увагу на цей небезпечний парадокс: коли в молодих демократіях імунітет може одночасно захищати депутатів від зловживань владою і ставати перешкодою для боротьби з корупцією.
Це дуже важливо для України. Ми не стала демократія з вагомим багажем політичних традицій і високою довірою до прокуратури, правоохоронних органів і політичних інститутів. Українські інституції ще виборюють таку довіру в суспільства. Саме тому модель, у якій корупційне провадження щодо депутата залежить від одного політично призначуваного посадовця, не можна вважати оптимальною.
Читайте такожДепутати з підозрами: що закидають (не)чинним нардепам
Ба більше, навіть розвинені демократії хоч і надають парламентарям імунітет, схожий на той, від якого ми відмовилися у 2019 році, однак не встановлюють перепони початку досудового розслідування. І тим паче не надають захисту нардепам від усіх видів кримінальних правопорушень, включно з корупційними — на думку Венеційської комісії, це неприйнятно.
У багатьох європейських підходах імунітет часто стосується лише арешту, затримання або притягнення до відповідальності (офіційної підозри) — так, зокрема, у Бельгії, Франції, Португалії та в Італії.
Частина цих країн ще в 1990-х провела конституційні реформи, за якими для початку розслідування проти народного обранця не потрібно отримувати окремий дозвіл. Наприклад, у Франції в результаті конституційної реформи згода Палати на порушення кримінальної справи не обов’язкова — вона необхідна, щоб затримати, арештувати і для інших заходів судового контролю. В Італії конституційний закон № 3 від 29 жовтня 1993 року виключив положення про попередню згоду Палати на порушення кримінальної справи щодо депутатів.
Українська модель пішла у зворотному напрямку: поставила під спеціальний контроль навіть внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань (ЄРДР).
Чому такі повноваження має отримати саме керівник САП
Україна не випадково створила окрему антикорупційну систему, за якою НАБУ розслідує топкорупцію, САП здійснює процесуальне керівництво, а ВАКС забезпечує судовий контроль і розгляд таких справ. Ця модель мала зменшити залежність розслідувань від будь-яких політичних впливів. Та навіть КПК України вже давно визнає особливу роль керівника САП щодо народних депутатів, надаючи йому можливість самостійно підписувати повідомлення їм про підозру.
Проте та сама стаття 482-2 КПК України не дає керівнику САП аналогічної ролі, аби внести відомості до ЄРДР і погодити ключові клопотання слідства на досудовому розслідуванні. А це вже створює суперечність, за якою очільник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури може повідомити депутату про підозру, але не має прямого повноваження самостійно запустити провадження або погодити обшук чи іншу слідчу дію. Тим більше, що остаточний контроль за обшуком, арештом, НСРД чи запобіжним заходом усе одно має здійснювати слідчий суддя.
Читайте також«Большая стройка», «Вероника Феншуй» і позивний LL. Що почув суд у перший день слухання справи Єрмака
Понад те, щоб влагодити скасування депутатської недоторканності на законодавчому рівні, альтернативний законопроєкт пропонував визначити можливість керівника САП виконувати ті самі функції щодо кримінального переслідування нардепів, як і в генпрокурора. У пояснювальній записці автори, зокрема, вказували, що концентрація повноважень лише в генпрокурора створює ризики, що будуть знищені речові докази, сліди злочину, а проводити слідчі (розшукові) дії швидко й оперативно стане взагалі неможливо.
Крім того, такі повноваження керівнику САП вигідні не лише для ефективності антикорупційних розслідувань, а й для самих народних депутатів. У справах щодо парламентарів завжди існує ризик, що будь-яке рішення генерального прокурора сприйматимуть як політичний тиск, особливо коли йдеться про справи щодо опозиції. Залучення керівника САП у справах НАБУ зменшує цей ризик, бо переносить рішення в більш спеціалізовану й інституційно віддалену від політичної вертикалі площину — нагадаємо, що генпрокурора в нас призначають конкретні посадовці.
Для доброчесних депутатів наявність таких можливостей у керівника САП означає більший захист від вибіркового політичного переслідування, а для суспільства — менше підстав вважати, що антикорупційні справи блокують або запускають залежно від політичної доцільності.
Що треба змінити
Насправді виправляти нічого особливо не треба. Ч. 1 та ч. 2 ст. 482-2 КПК України всього лише варто доповнити положенням, за яким керівник САП у кримінальних провадженнях, підслідних НАБУ, зможе:
- вносити до ЄРДР відомості, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення народним депутатом України;
- погоджувати клопотання про дозвіл на затримання, обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою чи домашнього арешту, обшук, порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції, а також про застосування інших заходів, у тому числі негласних слідчих (розшукових) дій.
***
Скасування депутатської недоторканності в Україні стало важливим політичним рішенням, але не розв'язало проблеми депутатських привілеїв у кримінальному процесі. Україні не слід було замінювати стару парламентську недоторканність новою прокурорською.
Читайте також“Династія”, ефективні менеджери та моральне лідерство
Як показує практика, у корупційних справах щодо народних депутатів такий підхід особливо небезпечний, адже створює ризик, що розслідування можуть затримувати або блокувати не через слабкість доказів, а через відсутність політичної волі в однієї посадової особи — генерального прокурора.
Надання ж таких повноважень керівнику САП у провадженнях, які належать до підслідності НАБУ, посилить гарантії для парламентарів і внеможливить використання таких справ як прихованої форми недоторканності. А це вже вигідно і нардепам, і антикорупційним правоохоронним органам.