Трохи контексту
Місто Київ як столиця дійсно має особливий статус – це гарантовано нашою Конституцією. Цей особливий статус передбачає, що в Києві можуть бути застосовані певні особливості (відмінні від інших громад України) як для місцевого самоврядування, так і для державної влади в столиці.
При тому не може бути особливістю те, що в Києві взагалі відсутнє місцеве самоврядування в сучасному його розуміння. Система, звісно, працює – десь там, якось так. Однак прикладів її неефективності купа, серед останнього – чергове перенесення строків будівництва метро на Виноградар, відтермінування здачі Подільсько-Воскресенського переходу, систематичне руйнування об’єктів культурної спадщини столиці тощо.
І це питання НЕ тільки персоналій, це питання й до системи інституцій і влади в Києві, відсутність реформування яких обмежує потенціал і стримує стрімкий розвиток нашого міста.
Розділення посади міського голови та голови КМДА. Власний виконавчий орган і префект.
Почнімо з теорії.
У будь-якій громаді є рада (там засідають депутати та приймають рішення з місцевих питань) та її власний виконавчий орган, який утворюється такою радою (працівники, які виконують рішення такої ради). У Києві ж усі ключові рішення приймаються в Київській міській раді, а от виконує їх КМДА (Київська міська державна адміністрація), яка утворена не радою, а державою та виконує ще й на додачу купу державних функцій.
Голова виконавчого органу в будь-якій громаді України (окрім Києва) – це голова громади, обраний її жителями. Голова КМДА – призначена Президентом людина (ч. 3 ст. 118 Конституції). Таким чином, чинна модель врядування передбачає, що виконує рішення Київської міської ради людина, яка не обирається жителями міста, а призначається зверху – по вертикалі державної влади. І це перший аспект проблеми.
Звісно, зараз у нас працює перевернута з ніг на голову модель, коли Президент начебто має призначити на голову КМДА людину, яку обрали київським міським головою.
Однак тут також є декілька вимірів:
- по-перше, це жорстко обмежує конституційні повноваження Президента, що ставить під сумнів їхню легітимність;
- по-друге, це послаблює можливості міської влади реагувати на проблеми киян і вирішувати питання місцевого значення.
Зрештою, ця історія не працює з огляду на другий аспект проблеми.
Другий же аспект полягає в тому, що невдовзі в Україні запрацює вертикаль, яка відповідатиме за забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування (квазіпрефектура).
Проблема тут у тому, що в результаті конституційної реформи 2016 року державна влада була позбавлена, якщо місцева влада порушує закон, майже будь-яких законних інструментів для виправлення цієї ситуації. Це, звісно, стосується й Києва (прогнозований бюджет на 2022 рік – 65 млрд грн).
У той самий час консенсусна модель децентралізації передбачає, що оскільки держава віддала місцевій владі серйозні повноваження та значні фінансові ресурси, вона повинна мати інструментарій для гарантування дотримання законів на всіх рівнях місцевого самоврядування (квазіпрефект).
Виходячи із запропонованої моделі, такі функції отримають реформовані місцеві державні адміністрації, зокрема й КМДА. Відтепер вона відповідатиме за забезпечення законності місцевого самоврядування у місті Києва. І в цій ситуації вийде, що одна й та сама людина спочатку приймає певні рішення як міський голова, а опісля як голова КМДА перевіряє, чи не порушено при цьому закон. І при цьому голова МДА має право звернутися в суд на міського голову, тобто на самого себе. Абсурд?
Що ж ми пропонуємо?
У новому законі про столицю надати Київській міській раді право створити власний самостійний виконавчий орган, який буде гарантувати реалізацію рішень Київради. Керівником же Київради буде мер за посадою (це не потребуватиме його затвердження Президентом). Поряд із цим ми позбавляємо КМДА як інституцію будь-яких господарчих функцій і перетворюємо її в орган із забезпечення законності (як по всій Україні).
У результаті місцеве самоврядування в Києві буде, з однієї сторони, повноцінне та спроможне - здатне реалізовувати власні рішення на повну через власний виконком, а з іншої сторони - підконтрольне закону та громаді, оскільки в держави з’явиться адекватний демократичний механізм реагування на будь-які порушення законності.
То яке ж це обмеження місцевого самоврядування, пане Кличко? У який спосіб «киян позбавляють права обирати владу столиці»? Це ж, навпаки, розв’язує руки столичній владі та дає їй додаткові інструменти міського врядування. Головне, щоб було бажання мати ці інструменти і нести відповідальність.
У той самий час в останні місяці почали активно розганяти тезу про начебто боротьбу Офісу Президента з київським міським головою, про начебто «термінове» засідання профільного парламентського комітету з цього приводу та про начебто «ламання» місцевого самоврядування в Києві в неконституційний спосіб.
Однак наскільки однозначні ці тези? Які особливості законодавства про столицю? Яка думка наших європейських партнерів щодо законопроєкту про столицю. Та де, дідько, районні ради Києва? Про це та трошки більше в нашому сьогоднішньому лонгриді. Починаймо.
Щодо Рішення Конституційного Суду від 2003 року
Дійсно, у 2003 році КСУ сказав, що КМДА може очолювати лише особа, обрана київським міським головою, яку достатньо формально має призначити Президент України. Однак низка юридичних аргументів свідчать, що таке твердження далеке від істини в останній інстанції.
По-перше, конституційна реформа 2016 року позбавила КСУ невластивого повноваження з тлумачення законів. Відтепер КСУ тлумачить виключно норми і принципи, закладені в Конституції (КСУ більше не зважає на те, що написано в законах, і це правильно). Однак у далекому 2003 році Конституцію тлумачили через її законодавче забезпечення. Тобто будь-яку норму Конституції трактували через чинний у той час закон, зокрема й закон про столицю. Цей закон тоді, як і зараз, передбачав дуалістичну природу посади – київський міський голова = голова КМДА. Тому конституційна природа такого тлумачення від КСУ 2003 року є щонайменше спірною.
По-друге, можливо, навіть із цих самих міркувань народні депутати України у 2019 році звернулися до Конституційного Суду з проханням роз’яснити майже ті самі норми Конституції, однак уже в сучасних реаліях (особливо в контексті децентралізації).
Конституційний Суд, який насправді дуже прискіпливо ставиться до питань, які вже розглядались судом раніше, відкрив провадження в цій справі. Навіть відбулося вже декілька відкритих і закритих слухань. Це підтверджує той факт, що Конституційний Суд бачить однозначну потребу заново розібратися в цій ситуації.
І хоча дійсно рішення КСУ є остаточними, сам КСУ може їх змінювати (що вже неодноразово підтверджувалося конституційною практикою).
Зрештою, від 2003 року і до початку децентралізаційної реформи минуло 11 років, 8 складів уряду, 5 президентів України, 7 голів МДА та 4 мери Києва. Отже, очевидно, що суспільство та принципи врядування з 2003 року безповоротно змінилися. Тим більше, навіть Рада Європи неодноразово зазначала, що «відокремлення органів виконавчої влади м. Києва та Київської міської державної адміністрації, напевно, найважливіша ініціатива в цьому законопроєкті».
Про що говорить висновок Комітету в парламенті та позиції європейських експертів
Дійсно, 8 вересня 2021 року профільний комітет прийняв рішення про повернення до розгляду питання про столицю. Однак жодної «сенсації» чи «терміновості» в цьому рішенні, як розтиражували ЗМІ, немає.
Секретаріат комітету разом з експертами в плановому режимі відпрацьовує текст проєкту, щоб привести його у відповідність до останніх змін законодавства, а також висновків Ради Європи, юридичного управління Апарату Верховної Ради та зауважень експертів.
До речі, Рада Європи протягом останніх років давала декілька висновків, де в цілому підтримано пропозиції і щодо розділення посад голови КМДА і мера Києва, і щодо забезпечення законності (квазіпрефектури) та відновлення районних рад у столиці.
Тож пропоную відмовитися від спекуляцій на темі невідповідності закону європейським практикам. Ми чітко розуміємо важливість синхронізації законодавства у сфері місцевого самоврядування з Європейською хартією про місцеве самоврядування і методично працюємо над цим разом з нашими європейськими партнерами останні два роки.
Зрештою, це визнано на рівні Європейського парламенту.
Це той факт, з чого ми починали цей лонгрид, і те мірило якості роботи, яке ми з колегами з Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування заклали собі в роботу два роки тому. Не перемикайтеся.