Оновлена стратегія НАТО
Наприкінці 1990-х років у західній громадській думці не було єдиного бачення того, як саме потрібно розвиватися. Радянський Союз розпався, Берлінський мур демонтували, організація Варшавського договору канула в Лету, а фокус уваги змістився на екологічні виклики, проблеми глобальної економіки та загрозу тероризму.
Утім у 1999 році НАТО стало на захист Косова та розпочало миротворчу операцію на території колишньої Югославії, влада якої провадила етнічні чистки серед мирного населення. За місяць до Вашингтонського саміту тодішній російський прем’єр Євген Примаков за вказівкою президента Єльцина здійснить «розворот над Атлантикою» – розверне літак над Америкою і попрямує в бік Росії. З того моменту почнеться регрес у відносинах Москви та Заходу. Відгомін тих подій ми відчуваємо й понині.
Під час Вашингтонського саміту вперше після завершення Холодної війни ухвалили стратегічну концепцію альянсу, у якій акцентували на посиленні європейських безпекових структур і на розвитку співпраці між НАТО і ЄС. Зазначалося на більшій інтеграції європейських партнерів, на спільному внеску, який мав посилити трансатлантичне партнерство. Було викладено багато принципів, на основі яких глави країн — членів альянсу погодили механізми вільного доступу з боку Євросоюзу до колективного майна, військ і техніки НАТО для здійснення тих чи інших операцій. Такі рішення були продиктовані багаторічною безпековою кризою на Балканах, де після виходу зі складу Югославії виникли нові незалежні держави.
У концепції підкреслювалося рішуче бажання альянсу продовжувати традиційну політику партнерства, співпраці та діалогу з усіма демократичними країнами євроатлантичного регіону. Документ перераховував основні інструменти цієї політики – Раду євроатлантичного партнерства, програму "Партнерство заради миру", особливі відносини з Росією, Україною та Середземноморський діалог.
Нова стратегія змінила місію альянсу часів Холодної війни на таку, що, за словами генерального секретаря НАТО Хав’єра Солани, гарантуватиме європейську безпеку та підтримуватиме демократичні цінності «всередині та за межами наших кордонів».
Концепція, схвалена 24 квітня 1999 року, визначає, що Рада Безпеки ООН несе основну відповідальність за підтримання міжнародного миру та безпеки, але не пов’язує дії альянсу зі схваленням Радбезу. Це відбулося після повітряної операції в Югославії, коли відповідне рішення було ухвалено без участі Ради Безпеки ООН, де очевидним було російське вето. Деякі європейські союзники, такі як Греція та Італія, сумнівалися в тому, що НАТО може діяти без дозволу Ради Безпеки перед початком атак на Югославію 24 березня.
Відповідно до концепції 1999 року, 19 членів НАТО повинні «захищати спільні інтереси безпеки» і бути готовими діяти в операціях з урегулювання конфліктів і реагування на кризи, у тому числі за межами території альянсу. Попри позицію Німеччини та Канади, ядерна політика НАТО не змінилася – вона залишалася важливим стримувальним фактором, – хоча й визнавалося, що альянс не має «ні наміру, ні плану, ні причин розміщувати ядерну зброю» на територіях своїх трьох нових членів у Центральній Європі (Польщі, Угорщині та Чехії).
Нова політика розширення
Саміт у Вашингтоні відбувався відразу після завершення всіх процедур зі вступу трьох нових членів альянсу. Перша хвиля розширення завершилася. Паралельно розпочинався інший процес – залучення нових учасників. «Історія розглядатиме вступ Польщі, Угорщини та Чеської Республіки до НАТО як важливий крок у напрямі співпраці та інтеграції в Європі, у напрямі становлення такої Європи, де не буде розмежувальних ліній», – зазначив тоді генеральний секретар НАТО Хав’єр Солана.
До дверей альянсу на той момент вишикувалася черга з держав Південної, Центральної та Східної Європи. Дев'ять європейських країн офіційно подали заявки на членство: Албанія, Болгарія, Естонія, Латвія, Литва, Македонія, Румунія, Словаччина та Словенія.
Прийнявши в липні 1997 року компромісне рішення обмежити коло новачків, союзники, утім, підтвердили, що двері до членства залишаються відчиненими: «Альянс продовжуватиме приймати нових членів, які зможуть сприяти дотриманню принципів Договору та сприяти безпеці в євроатлантичному регіоні».
У липні 1997-го припускали, що другий раунд розширення НАТО відбудеться незабаром, можливо, вже на наступному саміті. Однак після дебатів у Сенаті Конгресу США, де було чимало противників швидкого розширення організації, та після перемовин всередині альянсу союзники вирішили нових членів під час засідання у Вашингтоні не запрошувати. Деякі американські сенатори побоювалися, що поява нових членів послабить ефективність НАТО як згуртованої політично-військової організації, що складно буде дійти консенсусу з певних питань. Деякі сенатори були стурбовані тим, що подальше розширення надто відштовхне Росію, тоді як інші побоювались включення Росії, що змінило б характер НАТО з альянсу колективної оборони на універсальну організацію колективної безпеки. Це змусило сорок одного сенатора проголосувати за поправку, запропоновану Джоном Ворнером,у якій пропонувалося відкласти розширення принаймні на три роки.
Загальна атмосфера в законодавчому органі ключової держави альянсу під час ратифікації протоколу про прийняття Польщі, Чехії і Угорщини сильно вплинула на початкові плани НАТО щодо темпів подальшого розширення. Саме після цього державний секретар США Мадлен Олбрайт скаже своїм колегам по НАТО, що процес розширення ніхто не скасовував, однак нові члени відтепер мають відповідати високим стандартам організації.
Ще один невтішний для європейців сигнал пролунав по той бік Атлантики – у США заговорили про зменшення запланованих витрат на НАТО. За оцінками адміністрації Клінтона, розширення мало коштувати від 27 до 35 мільярдів доларів протягом наступних 12 років. Сполучені Штати зазначили, що їхній внесок має становити щонайбільше 2 мільярди доларів, а більшу частину повинні сплатити європейські союзники та нові члени.
Після завершення Холодної війни Вашингтон неодноразово скаржився, що європейці скорочують свої оборонні бюджети. Зменшення європейських інвестицій в оборону стало настільки значним, що Клаус Науманн, голова Військового комітету НАТО, попередив про небезпеку «стратегічного розриву», який розвиватиметься всередині Альянсу, оскільки американці переходять до високотехнологічної зброї.
«Ми можемо прокинутися і помітити, що наші армії та повітряні сили більше не можуть добре працювати разом. Американці дуже швидко просуваються до використання нового обладнання, а європейці не роблять аналогічних зусиль», — зазначив Науманн.
Натомість за відсутності явної загрози західноєвропейські держави НАТО стрімко скорочували свої оборонні витрати, починаючи з 1990 р. Тож спроби США покласти на Європу основний фінансовий тягар розширення альянсу зазнали невдачі.
Паралельно відбувалися дискусії щодо того, кого саме запрошувати до альянсу. Франція та Італія агітували за розширення НАТО за рахунок однієї чи кількох країн Південно-Східної Європи (Словенії, Румунії та, можливо, Болгарії). Вони прагнули змістити напрям розширення з Центральної Європи на південний схід. За їхніми розрахунками, якщо процес розширення обмежити лише Словенією, це не спровокує проблем з Росією. Тоді як розширення на північний схід, зокрема на країни Балтії, передбачало б умовний перетин оголошеної Росією червоної лінії і, таким чином, обіцяло відновити суперечки часів старту розширення НАТО в Мадриді.
Проте заглиблення виключно на південно-східному напрямку створювало ризики: по-перше, до альянсу вступили б члени, які на той момент не були готовими до цього, а по-друге, це легітимізувало б наміри Росії, яка планувала залишити за собою зону вплив у Східній Європі.
Політика регіонального лобізму була відхилена. Держсекретар Олбрайт попередила колег з НАТО: «Якщо європейська країна важлива для нашої безпеки, якщо вона демонструє, що готова – політично, економічно та у військовому плані – сприяти нашій безпеці, у наших інтересах буде вітати її через механізм відкритих дверей…» Відповідно до цього підходу, напередодні саміту НАТО у 1999 р. Словенія була найменш суперечливим кандидатом, якого можна було запросити в наступну хвилю розширення. Однак враховуючи перелік і географію країн-претендентів, самого лише запрошення Словенії навряд чи було достатньо, щоб продемонструвати, що двері альянсу залишаються відчиненими. Оскільки основною метою НАТО є колективна оборона, то багато країн пропонували обмежити подальше розширення або навіть повністю зупинити цей процес.
Замість того, щоб обирати наступні держави для запрошення в НАТО, Альянс вирішив зосередити свої зусилля політики відчинених дверей на підготовці нового плану заходів, щоби допомогти претендентам здійснити політичні та військові зміни, необхідні для досягнення критеріїв.
Цей новий план заходів, що після саміту 1999 р. став відомий як План дій щодо членства (ПДЧ), передбачав інтенсивну взаємодію політичних і військових структур НАТО з країнами-претендентами для виявлення недоліків у політичних і, особливо, безпекових рішеннях, які необхідно було подолати державам-кандидатам.
План дій щодо членства складався з п’яти розділів: політичні та економічні питання, оборона, питання ресурсів, питання безпеки, правові питання. У кожному розділі визначено пункти, які можуть бути предметом обговорення, а також показано механізми, за допомогою яких можна якнайкраще здійснювати підготовку до можливого членства.
ПДЧ у НАТО передбачає, що країни-претенденти подаватимуть свої індивідуальні щорічні національні програми підготовки. Щороку міністри закордонних справ та оборони НАТО аналізуватимуть прогрес, досягнутий кандидатом. Альянс же готуватиме звіт для претендентів, де надаватиметься оцінка їхніх дій. Цей документ, починаючи з 1999 року, стане основою для ухвалення рішень Північноатлантичною радою для подальших хвиль розширення. Не виокремлюючи країни, а зосередившись на допомозі їм з підготовкою до членства, НАТО хотіло уникнути складних питань, які поставила політика відчинених дверей після саміту в Мадриді: кого запросити в наступному раунді? скільки ще раундів має розглянути Альянс? якою буде кінцева точка процесу розширення (зокрема, чи слід залишати відкритою можливість членства Росії)?
Лише давши зрозуміти, що розширення НАТО є політикою відчинених дверей, а не результатом геополітичних домовленостей великих держав, можна було виконати фундаментальну мету альянсу після Холодної війни: стати інструментом подолання розколу в Європі.
Балтійська дилема
Конфлікт у Югославії став не єдиною причиною початку розколу у відносинах НАТО та Росії. Напередодні Вашингтонського саміту три балтійські держави заявили про бажання стати членами альянсу. Достатньо неочікуваним елементом позиції Росії стала її готовність до переговорів з НАТО та США щодо гарантій безпеки в регіоні. У свою чергу країни Балтії, які хотіли бути повноправними членами західних оборонних структур, почали інтенсивний діалог зі США. Його результатом стало підписання Сполученими Штатами та президентами Латвії, Литви й Естонії Хартії про партнерство 16 січня 1998 року.
Країни Балтії хотіли отримати зобов’язання США, що їх врешті-решт запросять до НАТО. У документі також зберігався принцип відчинених дверей для усіх охочих європейських демократій. Водночас адміністрація Клінтона відмовилася встановити графік можливого вступу країн Балтії до альянсу. Звичайно, членство однієї або кількох країн Балтії, які відновили свою незалежність від Радянського Союзу в 1991 році, створювало особливий виклик розширенню Альянсу, адже поставало питання подальшої протидії з боку Росії.
Що характерно, США та країни Балтії в Хартії підкреслили свою зацікавленість у демократичному та стабільному розвитку Росії, заявили про підтримку зміцнення відносин між НАТО та Росією «як основного елементу їхнього спільного бачення нової та мирної Європи. США тоді наголошували, що Росія займає критично важливе місце в Європі. Ще в 1997 році було продемонстровано, що і США, і НАТО вважають відносини з РФ ключовими і що безпека сусідів Росії на її західному кордоні розглядається значною мірою як залежна від відносин між НАТО та Росією.
Як до, так і після саміту у Вашингтоні 1999 року Москва виступала категорично проти членства трьох країн Балтії в НАТО. В оцінках держав-членів альянсу панувала думка, що прийняття цих держав не виключається, але НАТО має це зробити, якщо це послужить його стратегічним цілям.
Враховуючи передбачувану реакцію Москви і той факт, що країни Балтії робитимуть незначний військовий внесок в операції НАТО, західноєвропейським членам альянсу було важко зрозуміти, наскільки членство трьох балтійських держав відповідає положенню, яке часто приміряють на всіх нових членів, а саме: «що їх вступ у НАТО сприятиме ширшій стабільності та безпеці євроатлантичного простору».
Ще одним компромісним кроком розглядалося заохочення Литви, Латвії та Естонії до вступу в ЄС, що мало надати їм посилене економічне зростання, тісніші зв’язки з європейськими демократіями та більше відчуття безпеки. Багато західних політиків вважало: якщо буде впроваджено такі заходи щодо балтійської трійці, то членство в НАТО може стати менш важливим, оскільки ці країни почуватимуться в безпеці навіть без нього. Утім уряди трьох незалежних держав, пам'ятаючи історичні реалії, були геть іншої думки.
Фактор Росії
«Правильний темп процесу розширення не має впливати на згуртованість і можливості альянсу, а також не має затримувати процес звільнення Росії від її імперської ностальгії. Отже, Росія не може і не повинна бути виключена з процесу побудови більшої Європи, надійно обійнятої євроатлантичним альянсом. Але Росії не можна дозволити накладати вето на вільний вибір окремих європейських держав і, що навіть гірше, виправдовувати це тим, що деякі з них раніше були частиною Радянського Союзу», – писав у статті для The National Interest Збіґнєв Бжезинський у вересні 1997 року.
У 1990-х роках аналітичні центри та певні політики на Заході, сподіваючись на побудову ринкової економіки та демократії в Росії, не виключали приєднання цієї держави до НАТО. Досить поширеною була думка, що виключити навіть теоретичну можливість членства Росії в НАТО означає визнати, що в Європі залишатимуться розмежувальні лінії.
Хоча питання членства РФ у 1997-1999 роках не було в порядку денному (і тому що Росія не виявила зацікавленості у приєднанні, і тому що вона не відповідала стандартам), альянс не хотів виключити таку можливість, якщо Росія захоче розділити місію і цінності організації. Для тих же, хто вважав основною метою НАТО колективну оборону, членство Росії апріорі виключалося. Як сказав колишній міністр оборони Німеччини Фолькер Рюе, «якби Росія стала членом НАТО, вона розвалила б його».
Проте адміністрація Клінтона (включно з президентом США) майже зі самого початку розширення альянсу по-іншому дивилася на членство Росії. Ще в 1995 році президент Клінтон запевнив Росію, що Сполучені Штати виступають за членство в НАТО «нової Росії».
Клінтон також відкидав думку про те, що розширення НАТО ізолює Росію: «Ви можете вірити, що ми ізолюємо Росію, лише якщо ви вірите, що великодержавна територіальна політика 20 століття домінуватиме й у 21 столітті; і якщо ви вважаєте, що НАТО за своєю суттю є антагоністичним щодо інтересів Росії, і що Росії за своєю суттю доведеться спробувати розширити своє територіальне панування в наступні роки. Я заперечую це. Я вірю, що освічений егоїзм, а також спільні цінності змусять країни визначати свою велич у більш конструктивний спосіб. І загрози, які ми поділятимемо, справжні загрози нашій безпеці, змусять нас співпрацювати більш конструктивно».
Але стійка позиція держав-членів НАТО, що жодна європейська демократична країна не буде виключена з процесу розширення, викликала несприйняття в Москві. У новій стратегічній концепції НАТО заявило, що не вважає себе «супротивником будь-якої країни» і сприймає міцні відносини між НАТО і Росією важливими для європейської стабільності.
Через повітряну операцію НАТО в Югославії відносини з Росією – і без того напружені внаслідок розширення Альянсу і загострення фінансової кризи в РФ – погіршали.
Цю операцію провели з 23 березня по 10 червня 1999 р., аби схилити керівництво Сербії і Чорногорії, передусім колишнього президента Сербії і Чорногорії Слободана Мілошевича, до відмови від політики насильства над албанським населенням сербського краю Косова.
У відповідь на це 24 березня 1999 р. Москва призупинила участь і в програмі НАТО "Партнерство заради миру", програмі військового співробітництва між НАТО і 25 країнами, що не входять до Альянсу, і в Постійній спільній раді, створеній для консультацій між НАТО і Росією.
Якби президент Єльцин відвідав Вашингтонський саміт НАТО, він почув би там не лише підтвердження прихильності НАТО до розширення – згідно з добровільним бажанням демократичних європейських націй, – а й більш чітке підтвердження принципу, що разом з розширенням Європи двері НАТО залишатимуться відчиненими для всіх європейських держав, включаючи Росію, які суб’єктивно бажають членства й об’єктивно відповідають вимогам цього членства.
Натомість Москва не була присутня у Вашингтоні на ювілейному саміті. Росія засудила його результати й оприлюднила заяву міністерства закордонних справ від 28 квітня, в якій стверджувала, що саміт був «претензією альянсу на домінування в європейській і світовій політиці».
***
До моменту проведення Вашингтонського саміту безпекове середовище в Європі змінилося. Росія все більше ставала опонентом, а не партнером альянсу, сприйнявши вибір країн Центральної та Східної Європи щодо членства як виклик своїй безпеці та впливу на континенті.
Якби не було НАТО, дуже малоймовірно, що виник би ЄС: відчуття безпеки породило економічний розвиток. Розширення ЄС і НАТО наприкінці 1990-х років стали взаємодоповнювальними процесами з користю для країн-кандидатів. Водночас як показав приклад Албанії та Північної Македонії, участь у ПДЧ значною мірою сприяє підготовці до вступу до НАТО, але не є гарантією швидкого членства.
Зупинка процесу розширення могла деморалізувати тих, хто залишився осторонь, і занапастити безпеку Європи. Значний розрив між можливою сферою розширення ЄС і НАТО міг створити напругу в американо-європейських зв’язках, залишити молоді демократії напризволяще і, можливо, навіть викликати реакційні наміри в Росії.
Водночас дебати в НАТО щодо того, яку кількість країн-претендентів прийняти, показують, що досягти консенсусу всередині ставало все складніше. Наприкінці ХХ століття здавалося, що Берлін частіше обиратиме сторону Парижа в суперечках з Вашингтоном, оскільки після завершення Холодної війни проєкт побудови міцнішого Європейського Союзу почав заміняти атлантичне партнерство.
Аргументи щодо розширення, які розділили Сполучені Штати з багатьма європейськими союзниками, є набагато глибшими, ніж те, яких нових членів вибрати. Вони показали розбіжності щодо майбутньої ідентичності альянсу, його стратегічного порядку денного, повноважень у питанні ухвалення рішень і того, чи мають Сполучені Штати залишатися домінантним голосом в організації.