ГлавнаяПолитика

«Новий курс» Зеленського: на роздоріжжі між абсолютною владою та свободою

На початку 1930-х років запит на кардинальні зміни в США був напевно навіть більшим, аніж у сучасній Україні. Велика депресія, що розпочалась з біржового краху 1929 року, загрожувала самому існуванню федерації: промислове виробництво скоротилось на 50%, збанкрутували більше 5 тис. банків, кількість безробітних сягнула 15 мільйонів, поліція зброєю зупиняла голодні марші. Здавалося, що країна стоїть на межі краху. Але 1932 року американські виборці вгадали свого Мойсея в людині на візочку, який вивів їх з нетрів великої депресії та переможно провів через випробування ІІ Світової. Франклін Делано Рузвельт став одним з найвидатніших (і найпопулярніших) президентів за всю історію Сполучених Штатів. Одним з чотирьох, яким збудовані меморіали в центрі Вашингтона, і єдиним, якого американці обирали очільником держави чотири рази.

Франклін Делано Рузвельт
Фото: APM Reports
Франклін Делано Рузвельт

Президентські вибори 8 листопада 1932 року Франклін Делано Рузвельт виграв з розгромним рахунком: 472 виборники проголосували за ФДР (як в Америці часто неформально називають 32-го президента), і тільки 59 - за чинного на той час президента Герберта Гувера. Рузвельт переміг у 42 штатах, програвши лише в чотирьох. Одночасно з президентськими в США відбулись вибори до обох палат Конгресу США, на яких демократи буквально розгромили республіканців, отримавши більшість як в Палаті представників (313 місць проти 117 у республіканців), так і в Сенаті (59 проти 36). За іронією долі саме того року нацисти в виграли вибори до Бундестагу, що відкрило Адольфу Гітлеру шлях до посади райхсканслера Німеччини. Здавалося, в обох країнах, що чи не найбільше потерпали від Великої депресії, шлях до радикальних реформ був відкритий. Щоправда ФДР ще належало приборкати норовливий Верховний суд, в якому домінували консерватори, а Адольфу Гітлеру – підпалити Райхстаг та виграти дострокові вибори 1933 року.

Буквально наступного дня після інавгурації Франклін Делано Рузвельт розпочав втілювати в життя свій славнозвісний New Deal (який у нас традиційно перекладають як «Новий курс» - назва, якою минулого року без посилання на першоджерело вирішила покористуватись команда Тимошенко). За перші 100 днів на посаді президента ФДР зробив буквально чудо: повернув зневіреним було американцям віру в себе і в свою державу. Волтер Ліпман, відомий американський журналіст, дуже влучно описав цей феномен: «Наприкінці лютого [1933 року, тобто напередодні інавгурації ФДР] ми були скупченням безладних, охоплених панікою ватаг та фракцій. За 100 днів, що минули від березня до червня, ми знову стали організованою нацією, певною що наша влада спроможна гарантиувати безпеку та контролювати нашу власну долю».

Не дивно, що через чотири роки Рузвельт не залишив своїм конкурентам жодних шансів виграти президентські перегони 1936 року: він переміг отримавши 523 голоси виборників з 531 можливих. На той час це був абсолютний рекорд за всю історію США. Ба більше, на хвилі успіхів «Нового курсу»: стабілізації банківської системи, зменшення безробіття та відновлення економіки, демократи, лідером яких був ФДР, отримали впевнену більшість в обох палатах Конгресу впродовж його першої каденції. Здавалося б 32-й президент США отримав беззаперечний мандат і далі вести країну шляхом радикальних реформ до незвичного американцям (але, як виявилось, ефективного) регульованого ринку.

Втім атака на «Новий курс» прийшла таки почалась. І ініціювали її не політичні опоненти популярного президента, а головна судова інстанція Сполучених Штатів. У 1935 році Верховний суд США одноголосно визнав неконституційними кілька законів та президентських актів, що не на жарт засмутило та роздратувало ФДР. Зокрема на підставі судового рішення втратив силу як неконституційний Закон Фрейзиере-Лемке (Frazier–Lemke Farm Bankruptcy Act), який обмежував права банків банкрутити фермерів-боржників. Іншим рішенням було визнано, що президент не має права звільняти посадовців «квазізаконодавчих» та «квазісудових» федеральних органів (у справі йшлося про звільнення службовця Федеральної торгової комісії) тільки через розбіжності у політичних поглядах, тобто на суто політичних підставах. Але найбільш дошкульним напевно виявилось визнання неконституційним Закону про відновлення промисловості (National Industry Recovery Act), одного з наріжних законодавчих актів «Нового курсу». Оскільки всі три рішення були ухвалені в той самий день, 27 травня 1935 року, ця дата навіть отримала назву «чорного понеділка» для адміністрації Рузвельта.

Жінка вішає у вітрині ресторану плакат на підтримку урядової програми NRA.
Фото: Franklin D. Roosevelt Library Public Domain
Жінка вішає у вітрині ресторану плакат на підтримку урядової програми NRA.

Розуміючи, що більшість суддів Верховного суду тримається консервативних поглядів, а отже визнаватиме надмірним втручання уряду в регулювання економіки, що лежало в основі «Нового курсу», ФДР ще у перший рік свого президентства доручив Генеральному прокурору шукати способи приборкати норовливий суд. Втім Attorney General (термін, який українською традиційно перекладають як «генеральний прокурор», але який радше є аналогом міністра юстиції в європейських країнах) не побіг заводити на суддів кримінальні справи, а заможні демократи не запропонували членам Верховного суду значно поліпшити їхній матеріально-фінансовий стан. Натомість юридичні радники, що працювали на президентську адміністрацію, почали шукати спосіб обмежити владу суду визнавати неконституційними акти виконавчої та законодавчої влади. Висновок, до якого вони прийшли не надто потішив президента: хоча право на конституційне ревю ніде не прописано в Конституції США, позбавити головний суд країни цього права, встановленого більш як столітньою прецедентною практикою, можна тільки через внесення змін до основного закону. Рузвельта це не влаштовувало: внесення поправок до Конституції США - справа тривала та марудна: спочатку їх має схвалити Конгрес, а потім ратифікувати ¾ усіх штатів. Ба більше, проведене восени 1935 року соціологічне дослідження показало, що більшість американців виступає проти позбавлення Верховного суду права визнавати неконституційними акти легіслатури та екзекутиви.

Друга ідея, яка обговорювалась в адміністрації, - позбавити Верховний суд права Certiorari, тобто повноважень на власний розсуд обирати справи, які вже розглянули суди нижчих інстанцій, для перегляду. Від неї також відмовились, оскільки інститут Certiorari мав ще довшу традицію в прецедентному праві, аніж конституційне ревю, і був успадкований усіма країнами Британської Співдружності з англійського загального права.

Тим часом суд продовжував атакувати «Новий курс». На початку січня 1936 року він визнав неконституційним Закон про регулювання сільського господарства (Agriculture Adjustment Act), але вже не одностайно, а в пропорції 6 суддів проти трьох. 18 травня 1936 року суд скасовує Закон про збереження чорного вугілля (Bituminous Coal Conservation Act), хоча у цій справі голоси суддів і поділились у пропорції 5:4. Ще через тиждень судді п’ятьма голосами проти чотирьох визнають неконституційним Закон про муніципальне банкротство (Municipal Bankruptcy Act). Врешті-решт 1 червня 1936 року Верховний суд скасовує Закон штату Нью Йорк (в якому до свого президенства ФДР був губернатором) про мінімальну зарплатню.

Вигравши з безпрецедентною перевагою президентські вибори 1936 року, Рузвельт перейшов у контратаку. Спосіб приборкати «реакційних суддів» йому підказали університетські професори. У грудні 1936 року Генеральний прокурор Каммінгс отримав листа від прінтсонського професора Едварада Корвіна, який, посилаючись на свого колегу з Гарварда Артура Голкомба, радив ув’язати кількість суддів Верховного суду з їхнім віком. Справа в тім, що Конституція США ніяк не регулює кількість членів головного суду країни. Впродовж 19 століття ця кількість коливалась від 5 до 10 суддів. Оскільки соціологія свідчила, що американці найбільш неприязно ставляться до суддів у віці, професори пропонували вирішити проблему саме коштом старших служителів Феміди. За іронією долі, в той самий час один з помічників Каммінгса дописував свою роботу про історію федеральної юстиції. В архівах він розкопав, що чинний на той час консервативний суддя Верховного суду Джеймс Кларк МакРейнольд, який традиційно голосував за визнання неконституційними законів «Нового курсу», двадцять років тому пропонував президенту Вудро Вільсону призначати кожному судді Верховного суду, який добровільно не вийшов на пенсію у віці 70 років, молодшого суддю-дублера.

Фото: historycentral.com

Рузвельту ця ідея сподобалась. Вже 5 лютого 1937 року президент вніс до Конгресу законопроект про реформування судових процедур (Judicial Procedures Reform Bill), яким запропонував реформу формування персонального складу федеральних судів, яка зводилась до двох основних положень:

1) президент має право призначати додаткового молодшого суддю для кожного судді федерального суду, який досяг 70 років та має судовий стаж більше 10 років (а отже має право на довічну пенсію) і впродовж 6 місяців після досягнення 70-річчя добровільно не пішов у відставку;

2) президент не може призначати більше шести суддів-дублерів до Верховного суду і більш як двох – до будь-якого іншого федерального суду.

Маючи абсолютну більшість в обох палатах Конгресу та безпрецедентну народну підтримку, ФДР сподівався, що законопроект буде схвалений ще до кінця весняної сесії. Четвертого березня у своїй промові перед членами Демократичної партії, він закликав своїх однопартійців підтримати його ініціативу. Через п’ять днів Рузвельт присвятив судовій реформі одну з своїх славнозвісних бесід біля каміну. Саме в цій бесіді він закликав співвітчизників «врятувати Конституцію від Верховного суду, а суд – від самого себе».

І тут трапилась несподіванка. Суперпопулярний президент не зміг переконати ані Конгрес, в обох палатах якого домінували його однопартійці, ані власну партію, ані простих американців підтримати свій законопроект. Американці могли не любити окремих суддів, критикувати консервативні рішення суду і мріяти про час, коли більшість в головному суді країни посядуть прогресивні юристи. Але пряме втручання навіть таких популярних політиків як ФДР у діяльність суду більшість американців вважали неприпустимим злом. Підтримка рузвельтовської ініціативи впродовж усієї весни 1937 року коливалась в районі 40%, натомість кількість опонентів була в середньому на 6% вищою. Противники законопроекту одразу ж створили Національний комітет підтримки конституційного уряду (National Committee to Uphold Constitutional Government), до якого увійшли не тільки переконані республіканці, а й свідомі демократи, які активно підтримували Рузвельта на нещодавніх президентських виборах. Комітет розгорнув активну кампанію, розіславши не менше 15 мільйонів паперових листів (мейлів тоді, як ви пам’ятаєте, ще не було) простим американцям, пояснюючи, чому законопроект є неприйнятним. Також він поширив матеріали проти законопроекту серед 161 тис. правників, 121 тис. докторів та 68 тис. бізнесменів.

Своєю чергою, однопартійці Рузвельта в Палаті представників не поспішали підтримувати ініціативу свого лідера. Один з них, Хаттон Саммерс, який очолював судовий комітет Палати представників, демонстративно поклав президентський законопроект під сукно, що заблокувало його розгляд у нижній палаті Конгресу та змусило президентську адміністрацію, всупереч традиції, спочатку шукати підтримки в Сенаті. Але й там вони зустріли доволі холодний прийом. Через два місці після початку обговорення законопроекту у судовому комітеті Сенату, комітет рекомендував верхній палаті Конгресу відхилити законопроект. Він визнав його «непотрібним, марним та цілковито небезпечним відступом від конституційних принципів».

Виступ Рузвельта в Конгресі.
Фото: Bettmann / Corbis / East News
Виступ Рузвельта в Конгресі.

Тим не менш, Джозеф Робінзон, Голова Сенату та близький соратник ФДР, якого президент обіцяв призначити суддею Верховного суду щойно з’явиться вакансія, зробив у липні останню спробу провести законопроект через Сенат. Схоже, він був недалекий від прийнятного компромісу, який би міг врятувати президентську ініціативу, але 14 липня нагло помер від серцевого нападу. Після цього Рузвельт відмовився від спроб переформатувати Верховний суд. Хоча причиною цьому стала не тільки смерть Робінзона, а й вихід на пенсію Ван Девентера, одного з консервативних суддів Верховного суду, який голосував за визнання неконституційними законів «Нового курсу». Рузвельт нарешті отримав можливість номінувати «свого» першого суддю до головного суду країни. Оскільки останні рішення проти «Нового курсу» ухвалювались більшістю в один голос, це був переломний момент. Варто уваги, що піти на пенсію суддя Девентер наважився тільки після того, як парламент у березні 1937 року скасував свій закон, яким вдвічі зменшував пенсію для суддів у відставці, і знову встановив її у розмірі повного посадового окладу.

 Ще раніше, 29 березня 1937 року Верховний суд США більшістю у 5 голосів проти чотирьох визнав конституційними одразу три закони, ухвалені в рамках «Нового курсу», сигналізуючи президенту, що воліє співпраці, а не конфронтації. Хоча і президентська адміністрація, що розробляла ці закони, своєю чергою спробувала максимально врахувати вимоги суду, сформульовані у попередніх рішеннях, які атакували «Новий курс».

Проблему було вичерпано. Але шлях її розв’язання врятував як незалежність Верховного суду США, так і ФДР – від спокуси узурпувати владу. Виявилось, американська культура та політична традиція не готова поступатись незалежністю судової влади навіть задля підтримки популярного «Нового курсу» суперпопулярного Президента. Дивним чином, фіаско президентської пропозиції «врятувати суд від самого себе», можливо врятувало Америку і самого ФДР від пошесті авторитаризму, яка охопила на той час ледве не всю Європу. В той самий час, коли Верховний суд США опирався «Новому курсу», а Конгрес – президентській спробі отримати політичний контроль над головною судовою інстанцією країни, Райхстаг одноголосно ухвалив, а німецькі суди з ентузіазмом захищали Нюрнберзькі расові закони 1935 року.

Навіщо я так докладно згадав цю історію, яка трапилась у далекій Америці більш як 80 років тому? Наразі наш новообраний президент купається в променях народної підтримки, рейтинги його партії (про яку рік тому ще ніхто не чув) наближаються до 50%, суспільний запит на зміни зашкалює. Конституційний суд не наважився перечити гаранту та умив руки, обмежившись доволі поверховим аналізом конституційності президентського указу від 21 травня 2019 року № 303/2019 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів». Здається, шлях до абсолютної влади відкритий.

Володимир Зеленський під час засідання КСУ
Фото: EPA/UPG
Володимир Зеленський під час засідання КСУ

Але чи варто радіти з цього приводу Зеленському та його команді? Нещодавно ми стали свідками, як у сусідній країні, де всю повноту влади сконцентрував був в руках один олігарх (за сумісництвом – лідер Демократичної партії Молдови), конституційний суд проявляв чуда оперативності та сервілізму. А через кілька днів після того як візит американського посла до офісу Демпартії швидко поклав кінець двовладдю в країні сором’язливо скасовував свої акти.

Радикальні реформи однозначно на часі в Україні. І консолідація влади безумовно потрібна для прискореної модернізації. Втім будь-які реформи не можуть бути метою державної політики per se. Будуючи «державу в смартфоні», є велика спокуса перетворити смартфон на онлайн налигач, який значно обмежить людську свободу. Брекзіт та останні президентські вибори в США продемонстрували, наскільки легко – навіть у демократіях із віковими традиціями – маніпулювати виборцями через big data та інші ІТ-технології. Китай, в якому навіть жебраки почали збирати милостиню з використанням QR-кодів, вже фактично збудував економіку в смартфоні, але від цього не став більш вільним: згідно з останнім звітом Freedom House, КНР входить до двадцяти найменш вільних країн світу. Та й наш власний сумний досвід свідчить: модернізація та прорив у технологіях іноді прямо пов’язаний з консолідацією влади та наступом на людську свободу: доведено УРСР. Будівництво ДніпроГЕС – тодішнього символу прогресу – припало на десятиліття голодомору та жахливих політичних репресій.

Інституційні стримування та противаги – найкраще щеплення від авторитаризму. Консолідація влади – завжди загроза свободі. Держави, які не здатні збудувати тривку та ефективну систему стримувань та противаг, ризикують раніше чи пізніше опинитися в ситуації, коли їхню монолітну владу балансують зовнішні гравці. І добре, якщо це американський посол у Кишиніві, а не союзні війська у Берліні. Тому команда Зеленського, яка має всі шанси повторити успіх демократів в США (але також нацистів в Німеччині) на виборах 1932 року, перша зацікавлена у перетворенні Конституційного суду на авторитетну, впливову та незалежну інституцію, яка б стояла на сторожі свободи та людських прав і стримувала вітчизняних реформаторів від спокуси побудувати державу в смартфоні на китайський кшталт.

Нам усім – і Зеленському насамперед – потрібний такий орган захисту конституційних прав і свобод, про який його майбутній голова зможе сказати те, що нещодавно заявив Голова Верховного суду США Джон Робертс у відповідь на нападки Трампа на федеральних суддів: «Ми не маємо [у Верховному суді] суддів Обами чи суддів Трампа, суддів Буша чи суддів Клінтона. Те що ми маємо - це надзвичайна спільнота самовідданих суддів, які роблять усе від них залежне, аби однаково захищати права усіх, хто постає перед судом». 

 Голова Верховного суду США Джон Робертс
Фото: EPA/UPG
Голова Верховного суду США Джон Робертс

На роздоріжжі між шляхами Рузвельта та Гітлера декому шлях ФДР може здатися надто звивистим і складним. Врешті-решт, Гітлер відновив економіку Німеччини навіть швидше, аніж Рузвельт – економіку США. Але варто пам’ятати як завершив свій життєвий шлях і яку пам’ять по собі лишив 32-й президент США і що люди пам’ятають про 23-го райхсканцлера Німеччині. До речі, коли Адольф Алоїзович прийшов до влади, йому йшов лише 44 рік. Він був енергійний, молодий і безумно популярний. А принижена Версальським миром Німеччина прагнула радикальних і негайних змін…

Геннадій ДрузенкоГеннадій Друзенко, юрист-міжнародник
Читайте главные новости LB.ua в социальных сетях Facebook и Twitter