Адвокати і скептики
«На сьогодні 20 країн – членів НАТО повністю підтримують інтеграцію України в Альянс. І це абсолютна більшість. Звісно, ми маємо допрацювати домашню роботу і провести переговори з усіма іншими союзниками, щоб мати абсолютний консенсус. Це непросте завдання, але ми працюємо над ним усі: президент і уряд», – зазначив прем'єр Денис Шмигаль.
Одразу слід зазначити, що досягти консенсусу щодо вступу України між усіма країнами НАТО, яких нині 31, – справа непроста. Дійсно, зараз уже з 20 країнами Альянсу підписано декларації про підтримку членства України в НАТО, але не всі з них припускають, що це неодмінно відбудеться в осяжній перспективі після завершення російсько-української війни.
Навесні цього року західні медіа писали, що проти прискореного вступу України виступали США і такі провідні країни Європи, як Німеччина та Франція. Однак що ближче до саміту в Литві, то ситуація більше змінюється на нашу користь.
Генеральний секретар НАТО Єнс Столтенберг пропонує союзникам погодитися на приєднання України до НАТО після війни без ПДЧ. Так, під час пресконференції в Брюсселі 16 червня він наголосив: «Ми не будемо обговорювати питання запрошення України до НАТО під час саміту у Вільнюсі, але ми віримо, що Україна має стати його членом. Ми наближуватимемо цей процес, впевнені, що зможемо знайти консенсус у Вільнюсі щодо того, як наблизити Україну до Північноатлантичного союзу».
Позиція лідера оборонного альянсу, США, здебільшого стримана. Хоч Сполучені Штати і розглядають опцію відмови від Плану дій щодо членства для України під час вступу до НАТО, ця ідея все ще має достатньо супротивників і у Вашингтоні, і серед кількох європейських членів Альянсу.
Пропозиція скасувати етап ПДЧ для України пролунала від генерального секретаря НАТО Єнса Столтенберга на недавній зустрічі з Байденом у Вашингтоні. Водночас США, як і раніше, не вважають вступ України до Альянсу повністю вирішеною справою, оскільки Києву необхідно провести низку принципово важливих реформ.
17 червня журналісти запитали президента Байдена, чи планує він полегшити Україні вступ в НАТО. На що американський президент категорично відповів: «Ні, тому що вони мають відповідати стандартам. Тому я не збираюся полегшувати. Я думаю, що вони зробили все, щоб продемонструвати здатність до військової координації, але є ціла проблема, чи безпечна їхня система? Чи не корумпована вона? Автоматичного вступу не може бути».
21 червня заступниця речника Пентагону Сабріна Сінгх заявила, що Україна матиме власний шлях вступу до Альянсу. За її словами, зараз США зосереджені на тому, щоб Україна мала все необхідне на полі бою.
Обережний канцлер Німеччини Олаф Шольц готовий пообіцяти Україні лише гарантії безпеки, але не прискорений вступ до Альянсу. «Критерії НАТО передбачають цілу низку умов, яким Україна нині не може відповідати», – сказав він у травні. Натомість ідею шляху Києва до НАТО без ПДЧ у червні підтримав міністр оборони Німеччини Борис Пісторіус, котрий зазначив, що «був би відкритий для цього».
Ще в грудні минулого року президент Франції Емманюель Макрон назвав низькою ймовірність вступу України до Альянсу. Та як повідомило видання "Le Monde" у червні, Париж уже згоден підтримати членство України. Макрон констатував, що мир і стабільність у Європі залежать від безпечної та незалежної України, а це означає членство України в НАТО.
Париж розглядає вступ України як самостійну гарантію безпеки, оскільки це може стримати Росію від продовження війни або, якщо війна припиниться, запобігти будь-якій новій агресії. Діючи таким чином, Франція зближується з позиціями країн Східної Європи, більшість з яких виступають за прискорений вступ України до НАТО.
Великобританія також підтримує спрощене членство нашої держави. «Я думаю, що позиція Британії була б дуже і дуже прихильною, якби ми відійшли від Плану дій щодо членства, визнавши, що випадки і Швеції, і Фінляндії не вимагали цього. Українці продемонстрували свою прихильність до реформи Збройних сил і проявили себе на полі бою. І я думаю, що всі союзники НАТО визнають це», – заявив 22 червня міністр закордонних справ країни Джеймс Клеверлі.
Члени східного флангу НАТО хочуть, щоб Україна мала чіткий післявоєнний шлях до членства. Польський президент Анджей Дуда заявив, що на саміті НАТО має бути ухвалене чітке рішення щодо членства України.
А втім, західноєвропейські члени Альянсу побоюються, що зняття бар'єра ПДЧ ще більше розлютить Росію, потенційно призведе до ескалації війни і ускладнить відновлення зв'язків з Москвою після завершення протистояння. Водночас є і проблема Угорщини, яка користується будь-якою можливістю гальмувати шлях України до членства в НАТО.
Вашингтон, Лондон, Париж і Берлін усе ще шукають формулу, за якої скасування ПДЧ для України буде достатнім кроком для інших східноєвропейських членів НАТО. Політична фіксація скасування ПДЧ для вступу України може бути одним з кількох компонентів політичного пакета, запропонованого Києву у Вільнюсі разом з гарантіями безпеки.
Переваги прискореного треку для України
Основні принципи розширення НАТО були зафіксовані в документі під назвою «Дослідження з питань розширення» 1995 року. Відповідно до ст. 6, «держави, які мають етнічні суперечки або зовнішні територіальні суперечки, включаючи іредентистські претензії або внутрішні юридичні суперечки, мають вирішити їх мирним шляхом відповідно до принципів ОБСЄ. Вирішення таких суперечок буде фактором, який впливає на те, чи запрошувати державу приєднатися до Альянсу».
План дій щодо членства як окрема процедура, що передує членству в Альянсі, був затверджений на Вашингтонському саміті у 1999 році. ПДЧ представлений як «програма заходів для сприяння державам-кандидатам в їх підготовці до можливого майбутнього членства».
Декларація Бухарестського саміту 2008 року, яка стала визначальним документом на наступні 15 років щодо визначення політики відкритих дверей для України, має чітке посилання на ПДЧ як невід’ємний крок на її шляху до членства.
Насправді повномасштабна війна, що розпочалася 2022 року, відкрила вікно можливостей для швидкого вступу України в НАТО.
Нині рівень підтримки України в Європі та Північній Америці – на історичному піку. Після завершення активної фази війни, коли тема України відійде на третій план у західній пресі, прихильники підходу пошуку діалогу з Росією знову матимуть вплив на політикум та електорат.
Україна просто зобов’язана зробити все, щоб вступити до Альянсу якнайшвидше після завершення бойових дій.
Україна подала заявку про вступ до НАТО у прискореному порядку 30 вересня 2022 року – невдовзі після того, як президент Росії оголосив про анексію чотирьох українських регіонів, частково окупованих РФ.
Президент України Володимир Зеленський очікує, що Північноатлантичний альянс у Вільнюсі має дати Україні «чіткий сигнал» щодо членства. По суті, нам потрібні дві речі: фіксація майбутнього членства в НАТО і чіткий план вступу (без ПДЧ і за наявності гарантій безпеки на період до членства в Альянсі).
Частина адвокатів України на Заході за інерцією просувають ідею надання Україні саме ПДЧ, а не запрошення до членства з відтермінуванням до моменту закінчення активної фази війни, переконуючи членів НАТО прописати перелік нагальних реформ. За чинних геополітичних умов і наявності процедури вступу до ЄС такий підхід є небезпечним і необґрунтованим.
Щоб зменшити ризики зависання у транзитному стані, нашій державі треба відмовитися від посилань на всі документи та дорожні карти, які ґрунтуються саме на ідеї обов’язковості ПДЧ для України на шляху до членства в НАТО.
Безумовно, питання Криму та решти тимчасово окупованих територій України, незважаючи на невизнання його незаконної окупації всіма країнами – членами НАТО, використовуватиметься як приклад «територіальної невизначеності», а отже, невідповідності базовій вимозі НАТО.
Для Альянсу фіксація відходу від інструменту ПДЧ означатиме перегляд стратегічних підходів до розширення. Саме інший підхід до приймання нових членів повинен встановити саміт НАТО у Вільнюсі в липні цього року.
Зрештою, принцип ПДЧ свого часу був придуманий формально для «кращої підготовки», але також для управління швидкістю вступу до НАТО нових членів у Європі. Нинішня безпекова ситуація вимагає інших підходів. У питанні вступу Швеції та Фінляндії в Альянсі задіяли ці інструменти. Тепер час їх задіяти і щодо України.
З цією метою на Вільнюському саміті в липні НАТО має розробити спеціальний пакет посилення обороноздатності України, який водночас матиме статус підготовчого пакета до членства.
Підсумкова Декларація саміту має підтвердити політичне рішення Бухарестського саміту щодо членства України, не згадуючи при цьому ПДЧ як необхідний наступний етап інтеграції. У документі також має бути зазначено, що Україна отримає всі практичні інструменти для підготовки до членства в НАТО (багаторічний пакет допомоги, Раду Україна – НАТО, участь у роботі органів Альянсу тощо).
Варто вивчати не лише форму, а й зміст скандинавського досвіду
Після Вашингтонського саміту НАТО 1999 року в Альянсі наголошували на відсутності прецеденту членства в НАТО без ПДЧ. Але запрошення Фінляндії та Швеції минулого року нівелювало цей аргумент. Мадридська декларація саміту НАТО у 2022 році фактично легалізувала практику вступу до Альянсу без ПДЧ.
Звичайно, неможливо заперечити контекст, який відрізняє Швецію та Фінляндію від країн, що перебувають у процесі інтеграції до НАТО (України, Грузії, Боснії і Герцеговини). Український кейс не може бути ідентичним за своїм шляхом до прийняття Швеції та Фінляндії, але досвід цих країн може бути використаний з певними особливостями.
Приклад Швеції та Фінляндії підтвердив виключно політичний характер рішення щодо запрошення до НАТО та юридично необов’язковий характер механізму ПДЧ як етапу перед вступом. Водночас постійне посилання на той факт, що вступ двох скандинавських країн зміцнить європейську безпеку, а їхній рівень демократичного врядування відповідає найкращим практикам, підтверджують першочерговість саме цих складових, які є незмінними з моменту заснування Північноатлантичного альянсу.
Упродовж десятиліть Фінляндія та Швеція впроваджували стандарти Альянсу, проводили спільні навчання та розвивали оборонну співпрацю з державами – членами НАТО, зберігаючи при цьому нейтралітет. Активна участь у програмі «Партнерство заради миру» підкреслюється в протоколах щодо затвердження членства Фінляндії та Швеції в НАТО.
Україна також є активним учасником ПЗМ і брала участь у всіх минулих і чинних операціях та місіях Альянсу, на чому варто акцентувати на додачу до тез про забезпечення європейської безпеки через стримування російської агресії.
У горизонтальній інтеграції скандинавам придався досвід роботи з Альянсом у форматі партнерства розширених можливостей. Участь у навчаннях, обмін чутливою розвідувальною інформацією, наявність представників України на посадах у структурах НАТО можуть бути використані як аргументи про наявну взаємосумісність. Такі посилання, зокрема, присутні в різних національних документах країн-членів і Швеції та Фінляндії щодо приєднання.
При цьому обидві скандинавські країни не лише використовували інструменти НАТО для посилення власних спроможностей, але й робили власний внесок у безпеку євроатлантичного простору, зокрема, брали участь у місіях та операціях Альянсу.
Ще одна важлива опція для України – і Швеція, і Фінляндія тісно співпрацювали з Данією, Ісландією та Норвегією в рамках регіональної оборонної ініціативи NORDEFCO, яка сприяла не тільки розвитку тіснішої співпраці та розбудові довіри, але й посиленню оборонних спроможностей держав-учасниць.
Тісна співпраця з партнерами нещодавно дала двом скандинавським державам свої переваги: йдеться про безпрецедентну в історії НАТО готовність Великобританії, Данії, Норвегії та Ісландії надати Швеції та Фінляндії гарантії безпеки в період між поданням заявки та затвердженням вступу до Альянсу.
За деякими підрахунками, Швеція та Фінляндія досягли повної взаємосумісності з НАТО ще 15 років тому.
Для порівняння, станом на кінець 2021 року в Україні було запроваджено 21% військових, оперативних та адміністративних стандартів Альянсу. Не враховуючи участь у спільній оборонній політиці ЄС, Україна має доступ практично до тих самих інструментів для набуття взаємосумісності з Альянсом, що й Фінляндія та Швеція.
Зазвичай країни-кандидати, навпаки, інтегрувалися спершу в НАТО, а потім у ЄС. Такий шлях пройшли, зокрема, Чехія, Угорщина, Польща, Словаччина та Словенія, Болгарія, Румунія та Хорватія.
У ПДЧ серед критеріїв на вступ до Альянсу є політичні та економічні розділи: демократія, верховенство права, вирішення суперечок мирним шляхом, демократичний і цивільний контроль над збройними силами тощо. Вступ до ЄС у 1995 році зробив Швецію та Фінляндію повністю економічно та політично сумісними з більшістю країн – членів НАТО.
Україна, отримавши статус кандидата ЄС, впроваджуючи програму повного переходу на натовські стандарти озброєння, також може відповідати цим критеріям.
Найскладнішим аргументом є відповідність вимозі внеску в європейську безпеку, який є єдиною незмінною вимогою з 1949 року. Питання російської агресії актуалізувало цей індикатор. Саме на додатковій вазі та спроможностях Швеції та Фінляндії у зміцненні європейської безпеки наполягають у більшості пояснювальних записок до ратифікаційних подань у національних парламентах країн-членів.
Небажання погіршувати відносини з Росією завжди було неформальною, проте вагомою причиною відмов Україні у вступі до НАТО.
Тож кейс вступу Фінляндії, зважаючи на російський фактор, є цікавим для України. Вдалий досвід захисту власних територій у 1940-х роках, розбудова сильної армії та створення розвиненої політичної системи зробили Фінляндію привабливим партнером для НАТО.
Водночас розуміння російської загрози та історичний досвід протистояння російській агресії роблять Швецію та Фінляндію цінними партнерами для Альянсу, адже вони можуть зміцнити оборонну стратегію НАТО щодо стримування Москви.
Вторгнення РФ в Україну продемонструвало здатність нашої країни вести війну, захищати власний суверенітет. Після перемоги цей аргумент може стати чи не найвагомішим у переговорах з партнерами: Україна не слабкий партнер, що прагне від НАТО безпекової парасольки, а сильний союзник, що може захистити себе і союзників.
***
До саміту НАТО в Литві лишаються лічені дні. Міністр закордонних справ Литви Габріелюс Ландсбергіс із цього приводу образно сказав, що захід у Вільнюсі «стане історичним або через його досягнення, або через втрачені можливості».
До повномасштабного вторгнення Росії країни Альянсу завжди розглядали вступ України радше як ризик, а не перевагу. Але зараз ми маємо говорити вже не з позицій прохача, а з позицій країни, яка може значно посилити позиції НАТО на східному фланзі.
Усунення перешкоди ПДЧ пришвидшить прагнення України стати частиною НАТО, але не дасть яких-небудь термінів або гарантій того, що Київ отримає одностайне схвалення свого членства. Визнання можливості застосування нової процедури абсолютно не означає, що Україну візьмуть в Альянс безпосередньо на літньому саміті у Вільнюсі.
Проте для української перемоги та безпеки всієї Європи фіксація української перспективи членства в НАТО – одна з найважливіших опцій, бо її політично важливо закріпити ще до завершення активної фази війни. Неадекватна геополітичним реаліям відповідь щодо членства України в НАТО на саміті у Вільнюсі може створити умови для того, щоб війна на сході Європи не припинялася.