ГлавнаяБлогиБлог Євгена Крапивіна

Труба керуватиме Державним бюро розслідувань одноосібно?

Ще місяць тому Президент Зеленський зареєстрував проект Закону №2116 про розширення повноважень директора Державного бюро розслідувань – органу досудового розслідування, який контролює чиновників, правоохоронців, прокурорів, суддів і навіть детективів НАБУ. Ключове питання стоїть в тому, що Роман Труба у разі схвалення документу зможе стати одноособовим керівником Бюро, попри всі запобіжники від узурпації, які Закон визначав до цього.

Фото: Макс Требухов

Почнемо з того, що законопроект має назву “щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань”. Проте постає концептуальне питання – чи дійсно він удосконалює діяльність цієї важливої інституції? Чи просто узаконює окремі практики, які склались в Бюро і через які Труба був у центрі обурення з боку громадянського суспільства? Мова йде якраз про незаконне звільнення керівників територіальних управлінь чи невиконання рішень Конкурсної комісії з їх відбору, що відбулось під час першого року діяльності Бюро.

Неформально розповідають, що саме Роман Труба “вмовив” президентське оточення змінити модель керівництва органу досудового розслідування, який він очолює. Річ в тому, що наразі директор ДБР зобов’язаний погоджувати всі управлінські рішення із своєю першою заступницею (Ольгою Варченко) та заступником (Олександром Буряком). Цю модель називають “колегіальною” (юридичною мовою – засада єдиноначальності у поєднанні із колективним способом реалізації окремих повноважень) та вона передбачалась як запобіжник від зловживань одноособового керівництва такого сильного органу як ДБР ще у 2016 році, коли було ухвалено Закон про Бюро. В результаті, саме Роман Труба постійно наголошує, що для ефективного виконання своїх повноважень необхідно перейти до класичної для органів правопорядку моделі одноосібного керівництва, де всі кадрові рішення ухвалює керівник і несе за них відповідальність.

Можливо це і так, але ніхто досі не оцінював як насправді працює цей запобіжник і чи дійсно необхідно змінювати закладену модель. Адже мова йде не про рядовий орган правопорядку, оскільки Бюро є “контролером над контролерами”, що посідає виняткове місце в системі кримінальної юстиції. Отже, це не місце для експериментів, а для аргументованих рішень із чітким прогнозуванням наслідків.

Станом на сьогодні ж, це виглядає так, ніби Роман Труба не просто хоче спростити собі роботу, а жодним чином не аргументувати рішення стосовно управління Бюро, зокрема з кадрових питань. Більшість конфліктів, які потрапили у медіа, були якраз пов’язані із тим, що директор ДБР ухвалював рішення “за спиною у заступників” з питань призначення керівництва Бюро в регіонах.

Щоб не бути голослівним, поясню зміст законопроекту та мету запропонованих положень:

1. Пропонується змінити організаційно-правовий статус Державного бюро розслідувань з “центрального органу виконавчої влади” (ЦОВВ) на “державний правоохоронний орган”. Тобто вивести з підпорядкування Кабінету Міністрів до незрозумілої системи поза всіма гілками влади. Річ в тому, що наразі лише Національна поліція та ДБР повноцінно входять до системи органів виконавчої влади – це один із здобутків післямайданних реформ. Діяльність Нацполіції координується Міністерством внутрішніх справ, а ДБР – Кабміном напряму (хоча за логікою це мало б бути Міністерство юстиції). Це питання формування державної політики, порядку призначення та звільнення керівників органу, представлення інтересів органу на засіданнях Кабміну тощо. При цьому, статус ЦОВВ жодним чином не суперечить тому, що орган виконує правоохоронні функції, а п. 7 ст. 116 Конституції України до повноважень Кабінету Міністрів України віднесено здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю. Наприклад, зараз розглядається питання реформи податкової міліції у вигляді створення Бюро фінансових розслідувань, яке також матиме статус ЦОВВ та його діяльність координуватиметься Міністерством фінансів.

Запропоновані зміни передчасно роблять вибір на користь концепції “державного правоохоронного органу” (як СБУ, НАБУ), який виведено з системи виконавчої влади і до якої, як мені відомо, схиляється президентська команда. Впевнений, що необхідно спочатку вирішити це питання на концептуальному рівні, а далі запропонувати зміни до всіх профільних законів про органи правопорядку із комплексними змінами стосовно тієї чи іншої моделі.

2. У законопроекті пропонується надати директору ДБР повноваження одноособово призначати та звільняти осіб на посади першого заступника і заступників директора та визначати їх обов'язки поза конкурсом, без жодних вимог щодо професійної придатності та інших ділових якостей. Він отримує повну владу над ними, адже прибираються гарантії незалежності керівництва Бюро через особливий порядок їх призначення та звільнення. Погоджуюсь з висновком Головного науково-експертного управління (ГНЕУ) Парламенту: “запропонований проектом порядок призначення і звільнення заступників Директора ДБР порушує принципи комплектування кадрового складу ДБР на конкурсних засадах з врахуванням професіоналізації і суттєво погіршує незалежність і компетентність цього органу”.

3. Гранична чисельність ДБР (1500 тис. осіб) більше не встановлюватиметься Законом, а визначатиметься Кабміном за поданням директора Бюро. Так само організаційна структура, яка раніше погоджувалась з Урядом, тепер визначатиметься директором ДБР самостійно у поданні. Територіальні ж органи (наразі їх 7) та області, на які поширюється їх діяльність більше не визначені Законом, а утворюються Указом директора ДБР із зазначенням цих відомостей (хоча їх не може бути створено понад 10). В будь-якому випадку, це може негативно позначитись на гарантіях незалежності територіальних управлінь Бюро – зазначені зміни відкривають шлях до реорганізації та звільнень поза законом, що призведе до поновлення працівників через суди. Окрім цього, це повністю скасовує можливість парламентського контролю за діяльністю цього органу.

4. Для посилення посади директора Бюро пропонується утворити Апарат Державного бюро розслідувань з невизначеними функціями. Зрозуміло, що він укомплектовуватиметься як класична патронатна служба – з працівників з невизначеним статусом, яких самостійно набиратиме та звільнятиме Роман Труба. Для чого директор ДБР потрібен цілий Апарат залишається риторичним запитанням...

5. Зовнішня Конкурсна комісія, яка так і не обрала претендентів на низку керівних посад (понад 100), нарешті усувається з процесу кадрового набору в Бюро. Її повноваження переходять до внутрішніх конкурсних комісій, які створюються за наказами того ж таки Труби. З одного боку, це добре, з іншого – якщо раніше діяльність Комісії забезпечував Секретаріат Кабінету Міністрів України, то тепер це буде робити центральний апарат ДБР. Навряд чи, це сприятиме незалежності внутрішніх комісій “при Трубі”, адже до їх повноважень додається проведення конкурсу на всі керівні посади в Бюро.

6. Надається можливість переведення на службу в Бюро без конкурсу, відповідно до порядку, передбаченому Законом "Про державну службу". Вище було сказано, що у зв'язку із зміною організаційно-правового статусу Бюро повністю виходить з регулювання цього закону, тому наявність такого порядку мало б бути логічним. Водночас цей припис безпідставно ставить державних службовців ДБР у привілейоване становище порівняно з іншими державними службовцями і не сприятиме підвищенню професіоналізму та компетентності державних службовців. Адже замість загального конкурсного порядку ми можемо отримаємо “переведення своїх людей”.

7. Дисциплінарна комісія втрачає вирішальний голос громадськості при ухваленні рішень. Наразі до складу єдиної Дисциплінарної комісії в Києві входять 5 осіб, 3 з яких – представники Ради громадського контролю при ДБР. Пропонується ж збільшити її чисельність до 7 осіб, лише 3 з яких – представники РГК. Таким чином перевага під час прийняття рішення переходить від делегованих членів від громадськості до “апаратчиків від ДБР”, які становитимуть більшість в Комісії. При цьому, остаточнє слово в питанні дисциплінарної відповідальності буде за директором ДБР – він ухвалює рішення на підставі висновку Комісії. Викликає сумнів можливість практичної реалізації вищезазначених норм. Адже притягнути будь-якого працівника ДБР до дисциплінарної відповідальності на всій території України навіть за дрібне дисциплінарне правопорушення матиме право лише Директор Бюро.

Вже в цю середу Комітет з питань правоохоронної діяльності Верховної Ради планує розглянути цей законопроект. Сподіваюсь, що висновок буде або негативним, або направлення на доопрацювання, адже такі зміни є невиправданими в нинішній ситуації та потребують концептуального осмислення.

Першим кроком до цього має бути аудит діяльності директора ДБР та першого року діяльності Бюро в цілому, який відповість на питання достатності/недостатності повноважень, ефективності/неефективності управлінських процесів в ньому. Інше питання – хто та в якому порядку цей аудит здійснюватиме, бо така процедура прямо не передбачена Законом. Але я не бачу жодних причин не взяти за основу дослідження науковців чи будь-яких інших фахівців у галузі діяльності органів правопорядку.

Моя суб’єктивна думка – керівництво Бюро досі не виплуталось із тих конфліктів, які ми побачили в медіа. Водночас сам орган показує непогану роботу, починає змінювати практику розслідування злочинів правоохоронців, проте чергова порція законодавчих змін може йому зашкодити. Це черговий приклад “намагання замість хірургічного скальпеля використовувати молоток”, бо його керівник хоче бути Керівником з великої літери. І це його особисте бажання, а не бажання всього Бюро.

Євген Крапивін Євген Крапивін , фахівець Експертного центру з прав людини
Читайте главные новости LB.ua в социальных сетях Facebook и Twitter