4 листопада Європейська Комісія прийняла та опублікувала своє щорічне повідомлення про стан процесу розширення та супровідні звіти про окремі країни-кандидати, включаючи звіт про Україну.
Переговори ведуться відповідно до процедури, що використовується Європейським Союзом з 2020 року.
Їхня основна тема – адаптація законів та інституцій країни-кандидата до правового та інституційного acquis ЄС (Acquis communautaire (або просто acquis) — це вся сукупність законодавства, правових актів, судових рішень та спільних цінностей, що становлять правову систему Європейського Союзу та є обов'язковими для всіх його держав-членів; це те, що країна-кандидат повинна повністю прийняти та впровадити перед вступом до ЄС — Ред.) — поділена на 33 розділи переговорів, згруповані в шість так званих кластерів.
Перший кластер має вирішальне значення для всього процесу, охоплюючи, перш за все, судову систему та основні права, правосуддя, свободу та безпеку, функціонування демократичних інституцій, реформу державного управління та боротьбу з корупцією. Як і з іншими кандидатами, переговори з Україною щодо реформ та адаптації в цих сферах розпочнуться першими та завершаться останніми, причому прогрес у рамках першого кластера, як очікується, визначатиме загальний темп переговорів.
Послідовність дій, встановлена державами-членами ЄС, передбачає, що після завершення процесу скринінгу в певному кластері Комісія надає комплексний звіт про їхню оцінку разом із рекомендаціями щодо початкових умов, яким має відповідати кандидат. Якщо держави-члени ЄС одноголосно погоджуються з оцінками та рекомендаціями Комісії, вони можуть уповноважити країну, яка головує в Раді ЄС, надіслати кандидату листа із запрошенням представити переговорну позицію в цьому кластері; така позиція, звичайно, повинна містити повну інформацію про те, як кандидат виконав умови для початку переговорів. У відповідь на цей формальний крок кандидата Комісія готує проєкт спільної позиції держав-членів ЄС, і після того, як вони одноголосно його схвалять, з'явиться можливість провести офіційну переговорну сесію, що ознаменує початок переговорів у кластері.
Як відомо, планом та амбіціями Польщі, яка головувала в Раді ЄС у першій половині 2025 року, було повне виконання вищезазначеної послідовності дій. Умови для цього були створені вже на початку «польського» півріччя, оскільки Комісія подала державам-членам звіт про скринінг у першому кластері 15 січня 2025 року. На жаль, цим планам завадила політична перешкода з боку Угорщини. Відсутність одностайності серед держав-членів ЄС внаслідок вето Угорщини завадила офіційно запросити Україну представити свою переговорну позицію в цьому кластері. Цей глухий кут зберігається і в другій половині року. Попередні спроби зробити прийняту систему переговорів більш гнучкою, щоб звести до мінімуму надмірну кількість ситуацій, коли подальший прогрес у переговорному процесі вимагає ще одного одностайного рішення держав-членів, зазнали невдачі.
Прагматичний підхід
Зіткнувшись із глухим кутом у Раді ЄС, Комісія та уряд України вирішили діяти прагматично, щоб, незважаючи на відсутність офіційних рішень держав-членів ЄС, вони могли продовжити процес адаптації України до вимог членства в ЄС узгодженим чином. Щодо першого кластера, 14 травня уряд України схвалив плани дій (так звані дорожні карти) для реалізації у 2025-2027 роках у сферах: верховенства права, реформи державного управління та функціонування демократичних інституцій.
Ці плани повністю врахували питання, визначені Комісією у своєму звіті про скринінг як умови для початку переговорів (так звані початкові критерії). На цій основі Комісія змогла підготувати проєкт переговорної позиції та рекомендувати Раді початок переговорів.
Цей прагматичний підхід також було поширено на інші сфери переговорів. Комісія подала свої звіти про скринінг державам-членам у кластерах два, три, чотири та шість, а звіт щодо кластера п'ять був поданий у листопаді. Паралельно Україна за власною ініціативою подала Комісії проєкт своєї переговорної позиції у кластерах два та шість, що дозволило Комісії розробити відповідні проєкти спільної позиції ЄС.
Таким чином, ми маємо великий обсяг переговорних матеріалів, консолідованих на рівні компетентного органу — Робочої групи Ради ЄС з питань розширення та країн, які ведуть переговори про вступ до Союзу (COELA).
«Вхідний лоток» COELA переповнений вщерть, але «вихідний лоток» залишається порожнім майже рік. Небезпечно широка вимога щодо одностайності серед держав-членів — досі недосяжна з вини Угорщини — перешкоджає офіційному запрошенню України офіційно представити свою переговорну позицію щодо обох кластерів – першого та інших.
У цій ситуації подальший прогрес може бути досягнутий лише неформально: Україна поступово подасть Комісії проєкти своїх позицій щодо кластерів три, чотири та п’ять, а потім Комісія розробить та надішле Раді неформальні проєкти спільної позиції ЄС щодо цих трьох кластерів.
Все це з надією, що «по дорозі» буде або припинено угорську обструкцію рішенням Будапешта (особливо якщо опозиція виграє парламентські вибори в Угорщині у квітні 2026 року), або буде надано юридичне тлумачення положень договору та вторинного законодавства ЄС, яке дозволило б Раді ЄС кваліфікованою більшістю прийняти рішення про застосування вимоги одностайності лише на етапах завершення переговорів в окремих розділах та кластерах. Однак останнє рішення все ще видається малоймовірним.
Як варіант, можна було б розглянути неформальне сигналізування Україні більшістю країн ЄС про ймовірні умови для початку та завершення переговорів в окремих кластерах, що було б корисним для планування та впровадження українських адаптаційних заходів. Наразі неможливо передбачити, як справи розгортатимуться на практиці в Раді, але очевидно, що взаємним інтересам України та переважної більшості країн ЄС є збереження імпульсу процесу вступу та продовження ставлення до вступу України як до надійної середньострокової мети.
Знаки питання
Однак, вищезазначений стан справ суттєво перешкоджає достовірній оцінці рівня адаптації України, планів подальшої адаптації та доцільності їх реалізації, а також ймовірності завершення переговорів про вступ до терміну, оголошеного Україною, — тобто до кінця 2028 року. Ні звіти Комісії про скринінг, ні – зрозуміло – існуючі проекти переговорних позицій Європейського Союзу та України в кластерах один, два та шість не були оприлюднені. Можна припустити, що в цих трьох кластерах Україна не має наміру подавати заявку на перехідні положення. Однак нам невідомо, чи і який конкретний графік адаптації Україна декларує у своїх проєктах, особливо в ключовому кластері «внутрішній ринок», який охоплює аж дев’ять ключових розділів переговорів. Комплексний план заходів з адаптації України (так звана Національна програма прийняття acquis, NPAA) також досі відсутній.
Україна мала намір розробити NPAA після етапу скринінгу, але досі немає публічних даних про хід цієї роботи.
Початкові умови для її реалізації покращилися: координація питань вступу вже має близько 100 співробітників в Урядовому офісі координації європейської та євроатлантичної інтеграції (Government Office for the Coordination of European and Euro-Atlantic Integration, GOCEEI) та в інших підрозділах Секретаріату уряду України.
Робота з адаптації підтримується низкою великих проектів технічної допомоги, що фінансуються ззовні. Український парламент ініціював процеси внесення змін до Регламенту Верховної Ради для сприяння законодавчій роботі щодо вступу.
Тим не менш, важко очікувати швидкої розробки комплексного, єдиного робочого плану, хоча в листопаді цього року ключовий український чиновник заявив про свій намір завершити роботу над проектом NPAA до початку 2026 року та оприлюднити цифровий інструмент для моніторингу реалізації цієї програми в першому кварталі 2026 року.
Українські керівники нещодавно висловили свою думку про те, що NPAA має стати інструментом діалогу з суспільством у найближчі кілька років, що вона вимагає тісної співпраці з неурядовими організаціями і що громадське схвалення є необхідною умовою для його реалізації. Поважаючи цей підхід, слід зазначити, що кінцева відповідальність за ефективну та результативну загальну адаптацію до вимог ЄС лежить – як і скрізь – на якісній роботі та конструктивній співпраці уряду та парламенту.
Звіт Комісії
Основними джерелами для аналізу та оцінки підготовки України є – за відсутності інших документів – звіт Європейської Комісії за 2025 рік та її повідомлення про поточний стан процесу розширення. Як вступ, варто повністю процитувати абзац, що стосується України, з основних висновків цього повідомлення:
“Незважаючи на невпинну агресивну війну Росії, Україна залишається твердо відданою своєму шляху до вступу до ЄС, успішно завершила процес скринінгу Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції України, та досягла прогресу в ключових реформах. Україна прийняла плани дій щодо верховенства права, державного управління та функціонування демократичних інституцій, а також план дій щодо національних меншин, який Комісія оцінила позитивно. Україна виконала умови, необхідні для відкриття кластерів: першого (основного), шостого (міжнародні відносини) та другого (внутрішній ринок).
Комісія очікує, що Україна виконає умови для відкриття решти трьох кластерів, і працює над тим, щоб Рада змогла прискорити відкриття всіх кластерів до кінця року (2025).
Уряд України заявив про свою мету попереднього завершення переговорів про вступ до кінця 2028 року. Комісія прагне підтримувати цю амбітну мету, але вважає, що для її досягнення необхідно прискорити темпи реформ, особливо з фундаментальних питань, зокрема верховенства права”.
За рівнем прогресу серед усіх дев'яти кандидатів Україна посідає місце після Чорногорії та Албанії, поділивши третє або четверте місце з Молдовою, та випереджаючи Сербію та Північну Македонію. Цікавий розрахунок, опублікований на сторінці GOCEEI у Facebook, дає загальну ілюстрацію ступеня прогресу в адаптації у 2025/2024 роках порівняно з попереднім періодом 2024/2023 років. Використовуючи стандартну п'ятибальну шкалу вимірювання (9), він дає такі узагальнені результати:
Як показують наведені вище цифри, загальний прогрес в узгодженні досягнуто, але його масштаби не є значними. Серед 33-х тематичних розділів, що перебувають на стадії переговорів, лише деякі, за даними Комісії, перейшли на вищий рівень узгодження (сільське господарство – від early до групи early to some, освіта та культура – від some до some to moderate, захист прав споживачів та здоров'я – від some до some to moderate, фінансовий контроль – від early до some). Однак, у межах окремих рівнів узгодження, Комісія відзначила прискорення роботи з узгодження аж у 12 розділах переговорів, порівняно з 2024 роком (рух працівників, інтелектуальна власність, сільське господарство, транспорт, соціальна політика та зайнятість, регіональна політика, наука та дослідження, освіта та культура, захист довкілля та клімат, захист прав споживачів та здоров'я, фінансовий контроль, фінансові та бюджетні питання).
Якщо заявлена Україною мета завершення переговорів про вступ до кінця 2028 року має стати реальною, необхідне подальше прискорення адаптації, а також надійне та стале досягнення стандартів ЄС.
У листопаді 2025 року це ніде не є більш помітним та необхідним, ніж у боротьбі з корупцією. Хоча масштабний скандал із хабарництвом, розкритий Національним антикорупційним бюро України (НАБУ) на стратегічно ключовому підприємстві «Енергоатом», призвів до швидкої та рішучої реакції уряду (включаючи відставки міністрів Германа Галущенка та Світлани Гринчук і звільнення всієї наглядової ради «Енергоатома»), цього явно недостатньо.
Імідж України як кандидата на вступ до Європейського Союзу ще більше підривається, що може ускладнити поточну роботу держав-членів ЄС щодо продовження фінансової підтримки України у 2026 році. Тому необхідні енергійні та швидкі подальші дії Києва, що виконають усі рекомендації Комісії щодо передприєднання.
Процитуємо відповідний фрагмент цьогорічного звіту, в якому Комісія, відзначаючи повільний прогрес, досягнутий протягом минулого року, та нагадуючи про липневу законодавчу спробу обмежити незалежність українських антикорупційних органів – зірвану опором громадянського суспільства – робить висновок:
“Загалом, ці події викликали сумніви щодо готовності України реалізувати свою антикорупційну програму. Україна повинна зміцнити свою антикорупційну систему та запобігти будь-якому ослабленню своїх значних досягнень у реформах.
Необхідно вирішити питання процедурних затримок та перешкод у провадженнях щодо боротьби з корупцією на високому рівні. Строки давності та підстави для переривання або призупинення розслідувань слід переглянути та привести у відповідність до європейських стандартів”.
Першоджерело тексту — на сайті Фундації ім. Стефана Баторія.