Для человека, который не имеет юридического образования и плохо разбирается в вопросах конституционного права, украинское законодательство о гражданстве выглядит очень запутанным. Именно по причине неосведомлённости та или иная власть, появляющаяся на Печерских холмах, пытается трактовать различные нормы по-разному, искусственно создавая правовые коллизии. Отсюда и постоянные спекуляции о возможности иметь двойное, тройное, четверное – в общем, множественное гражданство.
Конституция Украины в ст. 25-й императивно обозначает: лишение украинского гражданства является неконституционным.
«Гражданин Украины не может быть лишен гражданства и права изменить гражданство. Гражданин Украины не может быть изгнан за пределы Украины или выдан другому государству», – говорится в Основном законе.
Однако, если сильно захотеть, то всегда можно найти в украинском законодательстве что-то противоречащее, даже если речь идёт об Основном законе страны.
Так, например, в ст. 4-й Конституции Украины провозглашён принцип единого гражданства, а основания для обретения и прекращения его выписаны в профильном законе.
Украинский юрист, бывший заместитель главы ЦИК Андрей Магера поясняет: лишение гражданства Украины по ст. 25 Конституции является незаконным лишь в том случае, если это происходит по причине того, что человек придерживается иной политической, этнической и конфессиональной принадлежности.
«Меж тем ст. 106 Основного Закона (которая находится в системной связи со ст. 4) наделила Президента полномочиями не только удовлетворять ходатайства лиц о выходе из гражданства Украины. Там содержится более широкая формулировка – прекращение гражданства Украины. То есть, издание указов как по выходу из гражданства Украины (добровольного), так и указов об утрате гражданства Украины (принудительного)», – отмечает Магера.
Если так трактовать Конституцию, то можно прийти к выводу, что президент может решать вопросы приобретения и лишения гражданства, а тот или иной человек за хорошее поведение или же проступок может его получить или потерять. Всё это делается от имени президента, то есть – государства. Однако это – вольная трактовка, а не прямое применение.
Действительно, ст. 106 Основного закона (где выписаны полномочия и обязанности главы государства) гласит: «Президент принимает решение о принятии в гражданство Украины и прекращения гражданства Украины, о предоставлении убежища в Украине».
Конечно, если сильно захотеть, то эту норму можно использовать для усиления позиций президента. А можно трактовать не в свете 4-й, а как раз императивной 25-й статьи. Тогда мы увидим, что речь идёт, по сути, о праве президента удовлетворять прошение гражданина о выходе из гражданства. Больше ничего. К тому же есть принцип, который запрещает сужать конституционные права человека. В общем, снова путаница и вольные определения.
Ограничиваться здесь исключительно конституционными рамками не стоит: необходимо обратиться к закону «О гражданстве Украины», поясняет кандидат юридических наук, специалист по вопросам гражданства Ольга Поединок. Благодаря закону, как полагает юрист, можно увидеть, какой смысл вкладывается в ст. 4 Конституции (о которой говорит Магера), предусматривающую принцип единого гражданства.
«Если мы открываем ст. 2 закона, то, помимо всего прочего, мы видим, что в случае, если у гражданина Украины наличествует иностранное гражданство, то в правовых отношениях с нашим государством такой человек рассматривается как гражданин Украины». В то же время Ольга Поединок добавляет: «Пока Конституционный суд – единственный субъект, который уполномочен толковать Основной закон – не растолковал ст. 4 Конституции иначе, по-другому принцип о едином гражданстве мы воспринимать не можем», – говорит она.
Кстати, данная проблема в европейских странах уже давно решена в пользу гражданских прав. К тому же, если отойти от рефлексий, стоит напомнить о существовании Всеобщей декларации прав человека, принятой в 1948 году Генеральной ассамблеей ООН. Пункт 15-й этого документа гласит: «Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства».
А ещё есть ряд международных конвенций, которые Украина ратифицировала. В них прописан запрет на лишение человека гражданства. В отдельных случаях – если он приобретает статус лица без гражданства (апатрида).
Если же власть – та или иная – пытается использовать политические, а не конституционные механизмы, она начинает трактовать по-разному основной закон страны и прибегать к несовершенной законодательной базе. Так было, когда во времена Ющенко Украина передавала Каримову узбекских беженцев (против норм международного права), когда при Порошенко (хоть это и спорно) лишали гражданства Саакашвили, когда ныне пытаются решить вопросы, связанные с отдельными криминальными правонарушениями.
Имеется в виду применение закона «О гражданстве Украины»; если уже совсем точно, его 19-й статьи. Там обусловлено, что гражданин Украины может утратить сей статус в том случае, если он добровольно приобрёл гражданство иностранного государства.
«Добровольным приобретением гражданства другого государства считаются все случаи, когда гражданин Украины для приобретения гражданства другого государства должен был обращаться с заявлением или ходатайством о таком вступлении в соответствии с порядком, установленным национальным законодательством государства, гражданство которой приобретено», – сказано в законе.
Другими словами, любой человек, который приобрёл паспорт иной страны может утратить украинское гражданство. Впрочем, статья выписана довольно-таки неточно. Здесь есть определённые лакуны: чётко не сформулировано, что имеется в виду – или только факт получения паспорта, или же даже сам факт ходатайства. Есть страны, в которых запрос на приобретение гражданства начинается нетипично.
Однако мы забываем упомянуть, что статус Конституции выше нормы обыкновенного закона, который проще изменить. И данная статья, если её не верно трактовать или использовать, может если не нарушать, то противоречить императиву Основного закона страны.
Как указывает Ольга Поединок, украинское законодательство предусматривает наличие института утраты гражданства (прекращение по инициативе государства). Статья 19 закона этому и посвящена. Однако здесь важно помнить, что президент Украины занимается вопросами утраты, а не лишения гражданства.
«Допустим, в случае контрабандистов, возможно, был выявлен факт добровольного приобретения иностранного гражданства. Это может вести к утрате украинского гражданства. «Утрата» – не санкция и не наказание, это так называемые негативные правовые последствия. Однако лишать гражданства у нас запрещено. Потому что это уже – государственная санкция. Прекратить гражданство Украины, скажем, за терроризм, контрабанду, торговлю людьми нельзя. Однако грань между «лишением» и «утратой» очень тонкая», – говорит Ольга Поединок.
В то же время возникает вопрос о двойном гражданстве. Как акцентирует Магера, законодательство Украины не позволяет иметь двойного гражданства, в том числе на базе международных соглашений. Точнее так, оно не позволяет иметь иного другого гражданства, помимо украинского.
«В статье 31 четыре года (1992-1996 гг.) существовала норма, которая, наряду с общим принципом единого гражданства, позволяла двойное гражданство на основе двусторонних международных соглашений. Сейчас в действующей Конституции 1996 года двойного гражданства не существует. Даже на основе международных договоров», – говорит Магера.
Меж тем в Конституции не указан и запрет на наличие множественного гражданства. Там этой нормы попросту нет. Как и нет разъяснения Конституционного суда на сей счёт. А значит, говорить пока о запрете множественного гражданства не приходится.
И вот здесь возникает иной вопрос, который ныне активно поднимает украинская власть: а можно ли человека насильно лишить гражданства и депортировать из страны? Если всё же она решится ответить на этот вопрос, ей необходимо будет пользоваться законодательной базой, созданной во времена Виктора Януковича.
Согласно ЗУ «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства», который как раз подписывал Янукович, решение о выдворении из страны иностранцев или лиц без гражданства осуществляется только по решению суда. Ещё раз: не президента или главы правительства, – суда.
Исполнительный орган тоже определяет здесь судебная инстанция. В зависимости от ситуации им может быть или пограничная, или миграционная служба, в отдельных случаях – СБУ.
В то же время человек, которого лишили гражданства, может приобрести статус лица без гражданства (апатрида). Но и тут стоит помнить, что, став стороной ряда конвенций, Украина взяла на себе конкретные международные обязательства. Мы уже упоминали о том, что есть чёткий запрет на лишение гражданства человека, который остаётся без иного любого.
Меж тем здесь существует один значимый нюанс. Согласно закону, если будет найдена информация о том, что у данного лица имеется иностранное гражданство, исполнительный орган власти отказывает человеку в получении данного статуса. Дальше, если не было опротестовано решение в суде, начинается процесс выдворения (депортации) из страны пребывания.
Так, в решении о принудительном возвращении указывается срок, в течение которого иностранец или лицо без гражданства должен выехать из Украины. Указанный период не может превышать 30 дней со дня принятия решения. Всё это может сопровождаться запретом относительно дальнейшего въезда в Украину сроком на три года.
Однако самое примечательное, что есть в этом законе, – лазейка, выписанная в статье 31 (п.2). Она гласит: «Запрещается коллективное принудительное выдворение иностранцев и лиц без гражданства».
Законодатель не прописал точно, что такое коллективное принудительное выдворение. Мы не знаем, имеется в виду депортация более двух, трёх, десяти, двадцати или ста людей.
В то же время отдельно существует инструкция «О принудительном возвращении и принудительном выдворении из Украины иностранцев и лиц без гражданства», подписанная бывшим министром внутренних дел Захарченко, главами Госпогранслужбы и СБУ, Литвиным и Калининым, министром иностранных дел Грищенко.
В этом документе обозначено, что по решению суда можно выдворить из страны иностранца или человека без гражданства – в том числе тех, кто по факту лишился украинского паспорта – по причине нарушения правового статуса. Или, что наиболее интересно, угрозы национальной безопасности.
«Основаниями для принятия решения о принудительном возвращении иностранцев в страну происхождения или третью страну являются:
• действия, нарушающие законодательство Украины о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства;
• действия, противоречащие интересам обеспечения национальной безопасности Украины или охраны общественного порядка».
Иными словами, речь идёт о том, что государство Украина в лице президента, а затем судебных органов может принять решение о том, что ряд контрабандистов, к примеру, угрожает национальной безопасности страны.
Если вы откроете закон «О национальной безопасности Украины», то вы там прочтёте в первой же статье, что законодатель вкладывает в понятие «угроза национальной безопасности»: «Угрозы национальной безопасности Украины – явления, тенденции и факторы, которые делают невозможным или затрудняющим, или могут исключить или затруднить реализацию национальных интересов и сохранения национальных ценностей Украины».
Говорить о том, что закон определяет в качестве национальных ценностей смысла, думаю, не имеет. Все эти обозначения очень размыты. Любой человек может стать угрозой национальной безопасности, если он «затруднит» государству реализовывать те или иные интересы.
Если же возвращаться к украинским контрабандистам, которые уже на государственном крючке, у которых, положим, есть иностранное гражданство, возникает иного рода вопрос: а можно ли точно узнать, что у них эти паспорта имеются?
Для подобных целей соответствующие исполнительные органы должны направить, как минимум, запрос в посольства, миграционные органы или в спецслужбы тех стран, где, как они считают, «провинившиеся» получили паспорта. Киев должен иметь официальное подтверждение, что каждый отдельный человек – гражданин конкретно взятого иностранного государства.
Однако другие страны не обязаны давать подобные справки и, как правило, не дают. Есть государства, где напрямую указывают, что не будут информировать о том, что дали паспорт гражданину другого государства в том случае, если полагают, что запрашивающая информацию сторона пытается преследовать человека по национальному, этническому или религиозному признакам.
Нам представляется, что, невзирая на информацию о наличии у тех или иных лиц иностранных паспортов, необходимо для начала понять, а являются ли они оригинальными, а не поддельными, действительными или нет. Почему-то кажется, что этого украинские власти пока ещё не сделали, что запросы иностранные государства не получали.
Кроме того, перед принятием тех или иных решений, связанных со сложными вопросами гражданства, всегда нужно помнить несколько важных вещей.
Первое, лишь авторитарные страны угрожают своим людям лишением гражданства и выдворением. В России, например, пытаются так укротить тех, кто агитирует за введение штрафных мер против РФ.
Второе, подобные действия могут привести к значительным международным последствиям. Многие страны, отдельно европейские профильные институции, воспримут это крайне негативно. Это может повлиять также на международный имидж страны, да и на желание отдельных государства экстрадировать нам преступников.
Третье, попытка вольно трактовать Конституцию – пускай даже в благих целях – создаёт в дальнейшем (исторически) плохие последствия для государства. Это касается, например, последующего процесса реинтеграции временно оккупированных территорий Украины. Ведь там украинским гражданам раздали российские паспорта. Которые были приняты как – сомнительно или добровольно?
Однако здесь стоит вопрос куда более шире: а что может последовать в случае вольной трактовки Конституции, избирательного применения отдельно взятых норм законодательства в отношении граждан Украины?