ГлавнаяПолитика

Мінські домовленості. Юридичний аналіз

Мінські домовленості надалі викликають багато запитань і досі залишаться предметом досить гострих і емоційних суперечок в українському суспільстві. Для їхнього правильного розуміння та тлумачення нам необхідно чітко відмежувати дві сфери: сферу політичну та сферу правову (формально-юридичну), оскільки сфера політики є сферою боротьби різних інтересів та сил, тоді як сфера права – це сфера загальних правил, за якими відбувається політична боротьба і яким має відповідати ця боротьба. З методологічної точки зору сфера політики описується твердженнями стосовно того, що є в дійсності, а сфера права характеризується за допомогою тверджень стосовно того, що має бути. Для здійснення суто юридичного аналізу форми та змісту Мінських домовленостей ми повинні максимально абстрагуватись від того політичного контексту, в яких ці домовленості було створено і в якому вони продовжують своє існування, а відтак предметом нашого аналізу має бути насамперед сам текст цих документів.

Президент РФ Владімір Путін, канцлер Німеччини Ангела Меркель, президент Франції Франсуа Олланд і президент України Петро Порошенко під час переговорів в Мінську, 11 лютого 2015.
Фото: EPA/UPG
Президент РФ Владімір Путін, канцлер Німеччини Ангела Меркель, президент Франції Франсуа Олланд і президент України Петро Порошенко під час переговорів в Мінську, 11 лютого 2015.

Такий підхід виправданий ще й тим, що тексти Мінських домовленостей створювалися у надзвичайно складних, надзвичайних умовах, можна навіть сказати поспіхом, однак, незважаючи на це, на сьогодні усі сторони цих домовленостей будуть виходити саме з цих текстів, якими б недосконалими вони не були, і їхня аргументація так чи інакше буде базуватися на цих текстах, коли кожне слово може мати надзвичайно вагоме значення і серйозні наслідки. Причому при аналізі текстів Мінських домовленостей ми маємо виходити з презумпції, що в текстах цих домовленостей немає чогось випадкового чи зайвого, і що вони становлять певну систему, замкнену логічну цілісність. Виходячи з цього, головним методом нашого аналізу буде логіка, у тому числі правова логіка.

Щодо політичної площини, в якій існують Мінські домовленості, то вона матиме значення для подальшої еволюції цих домовленостей, оскільки з політичного погляду їх можна розглядати як своєрідний переговорний майданчик, на якому в подальшому буде відбуватися конкретизація положень Мінських домовленостей, у тому числі шляхом прийняття сторонами домовленостей додаткових документів, в яких сторони будуть формально фіксувати свою згоду стосовно розуміння якихось положень цих домовленостей, щодо інтерпретації і практичного застосування яких між сторонами виникають суперечності. По суті, йдеться про переговорний механізм розв’язання спорів і суперечок стосовно розуміння та тлумачення окремих положень Мінських домовленостей.

Термін «Мінські домовленості»

Щодо Мінських домовленостей найчастіше застосовують термін «Мінські угоди», що в принципі не є неправильним, оскільки в праві міжнародних договорів міжнародні угоди поділяються на два види: 1) юридично обов’язкові міжнародні угоди, які регулюються міжнародним правом, тобто міжнародні договори, та 2) юридично не обов’язкові міжнародні угоди. Як буде показано нижче, Мінські домовленості за своєю природою належать до категорії юридично не обов’язкових міжнародних угод. Однак, з нашого погляду, термін «домовленості» в даному контексті є точнішим, оскільки він більш рельєфно підкреслює не юридичний характер даних документів, а термін «угоди» може вводити в оману, оскільки деякі люди можуть ототожнювати його з поняттям міжнародного договору, тобто з поняттям юридично обов’язкової міжнародної угоди.

Фото: prm.ua

Правова природа Мінських домовленостей

Яка ж правова природа Мінських домовленостей? Чи є вони такими, що створюють для сторін міжнародно-правові права та зобов’язання?

Позиція російської сторони з цього питання полягає в тому, що це юридично обов’язковий документ, повноцінний міжнародний договір, чия юридична сила і обов’язковість випливає з того факту, що на цей документ є посилання у відповідній резолюції Ради Безпеки ООН від 17 лютого 2015 року.

Однак насправді Мінські домовленості не можна вважати міжнародним договором у смислі Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 року, оскільки для того, щоб дана міжнародна угода була міжнародним договором (а відтак містила в собі міжнародно-правові зобов’язання), необхідно, щоб всі сторони такої угоди чітко і недвозначно виразили свій намір вважити для себе цю угоди юридично обов’язковою, тобто офіційно вважали дану угоду міжнародним договором. Однак у даному випадку існує інша ситуація. По-перше, досі залишається незрозумілою позиція Росія, чи вважає вона себе стороною Мінських домовленостей. По-друге, Україна, яка вважає себе стороною цих домовленостей, тим не менш жодним чином не виразила свого наміру вважати для себе Мінські домовленості юридично-обов’язковими угодами, тобто міжнародним договором.

Щодо відповідної резолюції Ради Безпеки ООН, то хоча ця резолюції і є за Статутом ООН юридично обов’язковою, однак сам факт того, що в тексті цієї резолюції Ради Безпеки ООН міститься посилання на Мінські домовленості ще не перетворює автоматично ці домовленості на міжнародний договір. Знову таки: природу угоди як міжнародного договору визначає намір сторін, а не те, чи міститься на неї посилання в тексті резолюції Ради Безпеки ООН.

Цікаво й те, що Мінські домовленості не були зареєстровані в Секретаріаті ООН як міжнародний договір на підставі статті 102 Статуту ООН.

В позиції Росії стосовно природи Мінських домовленостей простежується певна суперечність. Так, наприклад, в одному зі своїх інтерв’ю міністр закордонних справ Росії Сергій Лавров назвав Мінські домовленості «міжнародно-правовим документом», який нібито є юридично обов’язковим з огляду на вищезгадану резолюцію Ради Безпеки ООН. Тут виникає декілька питань. По-перше, що конкретно мається на увазі під «міжнародно-правовим документом» в розумінні Лаврова?

Фото: EPA/UPG

Логічно припустити, що під ним мається на увазі саме міжнародний договір, оскільки в даній ситуації важко уявити будь-який інший «міжнародно-правовий документ». По-друге, якщо ми говоримо про міжнародний договір, то його сторонами можуть бути лише такі суб’єкти міжнародного права, як держави або міжнародні міжурядові організації. Однак ані ОРДЛО, ані так звані «ДНР-ЛНР» навіть з точки зору Росії не є ані державами, ані міжнародними організаціями, тобто не є суб’єктами міжнародного права і не володіють міжнародною договірною право- та дієздатністю. Окрім того, в преамбулі резолюції Ради Безпеки ООН, на яку посилається Лавров, чітко заявляється про повагу до суверенітету та територіальної цілісності України, з чого, за логікою, випливає, що Мінські домовленості не могли бути укладені за участю будь-якого утворення, що претендує на вихід (сецесію) з України. Тут можна також додати, що ОРДЛО за визначенням українського законодавства є частиною території України, яка тимчасово знаходиться під окупацією, і було б абсурдно стверджувати, що між Україною та частиною її державної території можливе укладення міжнародної угоди. До речі, як свідчить міжнародна практика, між державами та недержавними утвореннями укладаються не міжнародні договори, а політичні домовленості.

Однак, повернімося до тези Лаврова, що Мінські домовленості – це міжнародний договір. Якщо зробити гіпотетичне припущення, що це так, то тоді з цієї тези логічно випливає, що сторонами цього договору можуть бути лише держави, якими, у свою чергу, можуть бути лише Росія та Україна, а не будь-яке інше недержавне утворення.

Таким чином, Мінські домовленості за своєю природою – це не міжнародний договір, а відтак не мають юридично обов’язкової сили. Мінські домовленості – це міжнародні політичні домовленості, які за визначенням не регулюються міжнародним правом, і які мають політичну і моральну силу.

Чи означає це, що сторони Мінських домовленостей взагалі можуть ігнорувати взаємні права і обов’язки політичного і морального характеру, які в них встановлені?

Зовсім ні. Це означає, що за порушення якоюсь зі сторін Мінських домовленостей своїх зобов’язань матиме місце не юридична (міжнародно-правова) відповідальність, а відповідальність політична і моральна. Наприклад, моральний осуд з боку співтовариства держав або політичний, дипломатичний чи психологічний тиск з боку інших держав. Невиконання чи порушення Мінських домовленостей однією зі сторін, дає іншій стороні можливість не виконувати свої зобов’язання за цими домовленостями.

Фото: EPA/UPG

Разом з тим, в літературі з права міжнародних договорів зазначається, що до міжнародних політичних угод застосовуються такі загальні засади права, як принцип добросовісності і пов'язаний з ним принцип естопель. Це означає, що питання про правову (тобто не тільки політичну) відповідальність за порушення політичної угоди може виникнути тоді, коли одна із сторін такої угоди під впливом заяв чи поведінки іншої сторони і покладаючись на ці заяви чи поведінку вчинила якісь дії, які обтяжують її ситуацію. Наприклад, питання правової відповідальності за порушення політичної угоди може ставитися тоді, коли одна зі сторін угоди поводилася недобросовісно, ведучи переговори з іншою стороною без щирого наміру виконувати цю угоду або лише з метою обманути контрагента.

Варто додати, що Мінські домовленості, точніше перша Мінська домовленість (Мінський протокол) є угодою про припинення вогню, що означає, що Мінські домовленості ми також можемо розглядати не просто як політичні домовленості, а й як воєнно-політичні домовленості.

Якими ж нормами регулюються Мінські домовленості?

Насамперед, політичними нормами, які на практиці можуть бути не менш дієвими, ніж норми юридичні (міжнародно-правові). По-друге, ці домовленості можуть регулюватися окремими нормами права міжнародних договорів (наприклад, нормами Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 року), але не як такими, не безпосередньо, а лише за аналогією. Так, приміром, правила і принципи тлумачення міжнародних договорів, що містяться у Віденській конвенції 1969 року, можуть використовуватися за аналогією для правильного тлумачення положень Мінських домовленостей.

Деякі юристи-міжнародники вважають, що міжнародні політичні угоди регулюються такими загальними принципами права, як принцип добросовісності та принцип pacta sunt servanda.

Разом з тим, з огляду на те, що Мінські домовленості є водночас домовленостями про припинення вогню між воюючими сторонами, можна стверджувати, що в цій частині на них можуть розповсюджуватися деякі «закони та звичаї війни», наприклад Глава V Гаазької конвенції про закони та звичаї сухопутної війни 1907 року («Про перемир’я»).

Сторони Мінських домовленостей

Ключовим питанням для визначення сторін Мінських домовленостей є питання про сторони збройного конфлікту на Сході України, оскільки ці домовленості припиняють певний збройний конфлікт і за логікою речей сторонами цих домовленостей можуть бути сторони даного конфлікту. І тут можна представити три різні версії:

Згідно з першою версією, якої дотримується Росія, сторонами збройного конфлікту на Сході України є Україна (уряд у Києві) та «повстанці» чи «бойовики» з числа українських громадян, тобто йдеться, за версією Росії, про «внутрішній збройний конфлікт» на території України («громадянську війну»).

Владімір Путін, Ангела Меркель і Петро Порошенко під час переговорів в Мінську
Фото: EPA/UPG
Владімір Путін, Ангела Меркель і Петро Порошенко під час переговорів в Мінську

За другою версією, якої, на наше переконання, повинна послідовно дотримуватися Україна, сторонами цього конфлікту є виключно Росія та Україна, тобто йдеться про суто міжнародний збройний конфлікт або війну між Росією та Україною, спричиненою збройною агресією Росії проти України. Причому, на нашу думку, окупацію та анексію Росією Криму та її збройне вторгнення на Сході України слід юридично розглядати не окремо, а як єдиний міжнародний збройний конфлікт.

Згідно з третьою версією, досить поширеною, на жаль, серед західних ЗМІ та деяких західних політичних діячів, сторонами конфлікту є: 1) Україна та 2) місцеві «повстанці» чи «сепаратисти», яких підтримує або контролює Росія, що робить даний конфлікт змішаним збройним конфліктом, тобто таким конфліктом, який містить в собі ознаки не тільки зовнішньої збройної агресії проти України з боку Росії, але й також ознаки внутрішнього збройного конфлікту за участю місцевого населення.

Таким чином, відповідно до цих трьох версій щодо того, хто є сторонами «конфлікту на Сході України», сторонами Мінських домовленостей можуть бути:

1) Уряд у Києві, з одного боку, та повстанська чи воююча сторона («повстанці», «бойовики», «сепаратисти», так звані «ДНР-ЛНР») – з іншого боку.

2) Росія та Україна як єдині сторони міжнародного збройного конфлікту.

3) Росія та Україна як сторони міжнародного конфлікту, а також повстанська або воююча сторона, яку підтримує Росія.

Яка ж з цих версій є правильною?

Першої версії дотримається Росія, на думку керівництва якої, оскільки війна на Сході України є «внутрішнім конфліктом» між «невизнаними республіками ДНР та ЛНР», з одного боку, та урядом у Києві – з іншого, то і сторонами Мінських домовленостей є, як стверджує Росія, ці сторони конфлікту, а сама Росія виступає лише як посередник «внутрішнього конфлікту». Підписи «представників ДНР-ЛНР» на Мінських домовленостях Росія трактує як аргумент на користь цієї версії. Як аргумент, що стороною Мінських домовленостей є «ДНР-ЛНР» Росія використовує пункт 2 «Комплексу заходів з виконання Мінських домовленостей», в якому йдеться про «збройні формування окремих районів Донецької та Луганської областей України», хоча під цими «збройними формуваннями» можуть матися на увазі війська РФ, що розташовані на території окремих районів Донецької та Луганської областей.

Однак, насправді, ця версія не відповідає не тільки очевидним і добре задокументованим фактам російської збройної агресії проти України, але є також низці резолюцій міжнародних організацій, в яких, що важливо, бере участь сама Росія (наприклад, Рада Європи та ОБСЄ). Незрозуміло також, як може Росія вважати себе посередником у «внутрішньому конфлікті на території України», якщо вона не визнає офіційно так звані «ДНР-ЛНР».

Важливим аргументом на користь другої версії, згідно з якою сторонами Мінських домовленостей є Росія та Україна, є резолюція ПАРЄ, в тексті якою Росія безпосередньо визнається як сторона Мінських домовленостей. Разом з тим, одним із найбільш вагомих аргументів на користь тези про те, що сторонами як самої війни так і Мінських домовленостей є виключно Росія та Україна є сам формат Тристоронньої контактної групи, яка складається з України, Росії та ОБСЄ.

З нашого погляду, саме ця друга версія є найбільш обґрунтованою юридично, фактично та логічно.

Однак як бути з третьою версією, прихильники якої, зокрема деякі західні ЗМІ, вважають як сторонами конфлікту, так і сторонами Мінських домовленостей не тільки Україну та Росію, але й також «самопроголошені республіки» або «підтримуваних Росією сепаратистів»?

Якщо виходити з цього розуміння «конфлікту на Донбасі» як «змішаного збройного конфлікту», тоді, принаймні теоретично, в Мінських домовленостях можна побачити два сегменти: 1) міжнародні політичні домовленості між Україною та Росією та 2) політичні домовленості між центральним урядом України, з одного боку, та воюючою стороною (так званими «сепаратистами») – з іншого боку.

Нагадаймо, що у міжнародному гуманітарному праві воююча сторона може бути стороною внутрішнього збройного конфлікту, яка є суб’єктом прав і обов’язків за міжнародним гуманітарним правом і з якою центральний уряд може укладати певні угоди.

На жаль, український президент П.О. Порошенко свого часу зробив декілька необережних заяв, які можуть сприйматися як аргумент на користь версії про існування в Україні змішаного збройного конфлікту. Так, приміром, у своєму виступі перед Кабінетом Міністрів України він декілька разів вживав термін «бойовики». Він, зокрема, сказав таке: «Нам вдалося суттєво скоротити територію, що контролюється бойовиками. Із терористичної неволі звільнено мільйони громадян України…».

З цього необережного висловлювання глави держави прихильники версії про змішаний збройний конфлікт на Сході України можуть зробити висновок, що він мав на увазі, що окрім регулярних частин російської армії в конфлікті на Сході України бере участь ще якась місцева повстанська чи воююча сторона, що складається з місцевих «бойовиків».

Петро Порошенко після переговорів у Мінську, 11 лютого 2015.
Фото: EPA/UPG
Петро Порошенко після переговорів у Мінську, 11 лютого 2015.

У своїй статті в американській газеті «Вашингтон пост» 25 липня 2014 року український президент Петро Порошенко, вірогідно у зв’язку з Мінськими домовленостями, писав наступне: «Як президент, я заклав основи для мирних переговорів з сепаратистами, закликаючи до діалогу з гарантіями прав усіх українців. Однак ці заклики були відкинуті, і Москва продовжує роздмухувати конфлікт. Моїм завданням завжди було об’єднати разом усі сторони та виробити рішення для всіх українців незалежно від географії, національності чи мови».

На жаль, на підставі цієї заяви колишнього українського президента може скластися хибне враження, що йдеться не стільки про міжнародний збройний конфлікт (війну) між Росією та Україною, скільки про збройний конфлікт за участю «сепаратистів», яких підтримує Росія.

Зазначимо, що саме використання терміну «сепаратисти» є доволі небезпечним для правової позиції України, оскільки містить в собі натяк на внутрішній конфлікт.

На превеликий жаль, аналогічну термінологію використав також генеральний секретар ООН Пан Гі Мун, який в одній зі своїх заяв ужив термін «керівництво повстанців» (rebel leadership).

Певною непослідовністю у цьому плані відрізняються також деякі резолюції Парламентської Асамблеї ОБСЄ (резолюція ПА ОБСЄ від 7 липня 2017 року), в яких, з одного боку, визнається факт наявності на території України військ РФ та міститься заклик вивести ці війська, однак, з іншого боку, міститься заклик до РФ «припинити надавати будь-яку підтримку незаконним збройним формуванням в окремих районах Донецької і Луганської областей України». Іншими словами, може скластися враження, що у такий спосіб ОБСЄ підтримує наратив про існування змішаного збройного конфлікту на території України.

Аргументом на користь цієї версії є й те, що Мінські домовленості були підписані представниками «ДНР-ЛНР», хоча насправді українська сторона постійно наголошує на тому, що ці особи є лише «запрошеними», а не стороною.

Однак ця версія, незважаючи на її відносну поширеність, не є юридично правильною, оскільки насправді Росія штучно використала певних місцевих жителів Сходу України для створення видимості, що на Сході України є ще якісь «бойовики» чи «повстанці», тобто що в Україні, буцімто, має місце «внутрішній конфлікт». Однак, насправді участь окремих місцевих громадян на боці держави-агресора та держави-окупанта не перетворює міжнародний збройний конфлікт у змішаний збройний конфлікт, оскільки ці місцеві громадяни є лише колаборантами, а не повстанською чи воюючою стороною у збройному конфлікті. Окрім того, право міжнародної відповідальності держав передбачає, що якщо якась група осіб знаходиться під контролем держави, то за їхні неправомірні дії несе відповідальність держава.

Таким чином, з урахуванням вищесказаного, сторонами Мінських домовленостей є лише Росія і Україна. ОБСЄ є посередником.

Спостерігачі ОБСЕ в зоні ООС
Фото: dpsu.gov.ua
Спостерігачі ОБСЕ в зоні ООС

Щодо підписів представників «ДНР-ЛНР», то це не свідчить про те, що вони також є сторонами Мінських домовленостей; вони є представниками Росії, частиною переговорної делегації Росії, оскільки Росія не тільки створила «ДНР-ЛНР», але й повністю їх контролює, на що зверталося увагу у низці міжнародних документів (наприклад, у резолюціях ПАРЄ). Іншими словами, фактично «ДНР-ЛНР» - це орган російської окупаційної влади, повну міжнародно-правову відповідальність за дії якого несе Росія.

Подальша еволюція Мінських домовленостей

З огляду на те, що Мінські домовленості, як зазначалося вище, містять в собі положення, які не є достатньо чіткими, або які потребують конкретизації, найвірогіднішим сценарієм є прийняття сторонами цих домовленостей шляхом політичних переговорів нових документів (наприклад, «протоколів»), а також формування своєрідної інституціональної структури (наприклад, створення в рамках ТКГ якихось нових допоміжних політичних органів). При цьому слід мати на увазі, що оскільки Мінські домовленості та переговори на їх підставі є політичним механізмом, то було б методологічною, логічною і практичною помилкою не відмежовувати достатньо чітко сферу права від сфери політики, або невиправдано переносити інститути зі сфери права (наприклад, інститут визнан та правосуб’єктність) зі сфери права в сферу політики і навпаки.

Олександр Мережко, юрист-міжнародник, народний депутат ("Слуга народу")
Читайте главные новости LB.ua в социальных сетях Facebook, Twitter и Telegram