Потреба часу та відповідь на нові виклики
В умах кардинального погіршення геополітичної обстановки навколо України посилення розвідки переоцінити важко. Дійсно, 2019 рік став часом різкого зростання протиріч усередині НАТО та ослаблення військово-політичного блоку внаслідок суперечностей між його окремими членами, посиленої підготовки до війни РФ і Заходу, безпрецедентної мілітаризації за усім периметром самої України — Польщі, Білорусі, Туреччини. А також успішного застосування нових, відносно недорогих технологій.
За таких умов фахівці багатьох аналітичних установ, в тому числі, Центру досліджень армії, конверсії та роззброєння та Українського інституту безпекових досліджень, дотримуються переконання, що Україна має збалансовано розвивати як військові важелі, передусім, Збройні Сили, такі і невійськові, несилові можливості, і, серед іншого, попіклуватися про законодавче забезпечення цих можливостей. До останніх, разом із спроможностями контррозвідки, інформаційних впливів, можливостями ведення кібер-війни й відноситься потенціал розвідувального співтовариства. Розвідувальні органи держави у сучасному світі – це й мозок (здатність до аналізу й синтезу потоків інформації та рекомендацій щодо тих чи інших державних рішень у чутливих сферах), і очі та вуха (отримання критичної інформації), і – з деяких часів, - ще й руки у захисних рукавичках (проведення таємних спецоперацій, в тому числі, силових).
Слід визнати, що поруч із реальною зоною бойових дій на Донбасі Росія створила справжній таємний фронт проти України, і це потребує дзеркальної відповіді. Звісно, базис діяльності розвідувальних органів держави слід закріпити в законі – або внесенням ґрунтовних чисельних правок в існуючий, або прийняттям нового. Нова влада обрала повне перезавантаження спецслужб (якщо згадати й новий ПЗУ «Про СБУ»). Скоріш за усе, це виправдано та обумовлено далеко не тільки необхідністю гармонізації правового поля із нормативно-правовою базою розвідувальних органів держав – членів НАТО та ЄС. А ще й необхідністю врахування нових реалій – наявності окупованих та анексованих територій, новими викликами глобалізації. Зокрема, сьогодні розвідки найбільш впливових країн працюють на випередження у пошуку та створенні нових технологій, забезпечуючи технологічну перевагу країн. Вони повністю роблять акценти на використанні штучного інтелекту, автоматизації, на проникненні в телекомунікаційні мережі і захист цих мереж. А також створюють умови для збільшення активності розвідок. Зокрема, переходу від збору й аналізу інформації до активних дій у здійсненні впливів на військово-політичні керівництва іноземних країн.
Переважна більшість фахівців визнає: ухвалений в 2001 році Закон «Про розвідувальні органи України» свою роль відіграв, але нині нормативно-правове поле потребує докорінної ревізії внаслідок глобальних змін навколо України та в самій Україні. То ж, якою має були головна мета нового Закону, враховуючи викладене? Відповідь здається простою: покращити функціональні можливості національних розвідок та не створити зайвих обмежень й інших перепон.
Новий ПЗУ «Про розвідку»: нотатки до дискусії
З самого початку слід зазначити, що означене покращення функціональних можливостей національних розвідок неможливе без трансформації правових основ діяльності розвідувальних органів. Самі розвідники неодноразово свідчили, що понад вісімнадцятирічний досвід застосування чинного профільного закону виявив низку системних обмежень, що склались через відсутність збалансованого підходу до законодавчого регулювання правовідносин у цій та суміжних сферах.
Як зазначається у підписаній заступником керівника Офісу Президента України пояснювальній записці до законопроекту, прийняття цього Закону дозволить створити ефективну систему розвідки, яка відповідатиме характеру й масштабам актуальних загроз національній безпеці України, своєчасно виявлятиме, попереджатиме і нейтралізуватиме такі загрози, буде здатною здобувати і забезпечувати споживачів якісною розвідувальною інформацією, у тому числі про плани й наміри іноземних держав, груп, організацій, осіб щодо проведення розвідувальної, розвідувально-підривної та диверсійної діяльності проти України, інспірування сепаратизму й тероризму. Крім того, планується вдосконалити принцип розмежування повноважень розвідувальних органів України та сфер їхньої відповідальності, що унеможливить дублювання функцій цих органів і Служби безпеки України під час здійснення розвідувальної діяльності. Усе вірно й приводів для сумніву немає.
Також не зайвим буде згадування, що для підготовки проекту Закону України «Про розвідку» при Апараті РНБО України було створено міжвідомчу робочу групу, до складу якої увійшли представники усіх розвідувальних органів, Служби безпеки України та Національного інституту стратегічних досліджень. Більше того, до підготовки проекту Закону були залучені й фахівці, які пройшли горнило війни та знайомі із розвідувальною діяльністю не із розповідей, а із свого власного досвіду. Відомо, що мали місце й ґрунтовні консультації з представниками НАТО. Хоча, немає сумніву і в тому, що такі проекти мають пройти не тільки через фахові дискусії, але й через громадські слухання. Зрозуміло, у такій чутливій діяльності як розвідка, без вирів та «вузьких місць» не може бути. З іншого боку, вивчити застереження ніколи не буває зайвим. Головним чином для того, щоб протягом двох – трьох тижнів автори законопроекту могли попіклуватися про удосконалення самого тексту.
Отже, відносно яких позицій не збігаються погляди? Головне, кажуть колишні фахівці розвідок, щоб запропонований проект Закону не порушив вже досягнутого рівня розподілу відповідальності в різних сферах діяльності спецслужб України: розвідки і контррозвідки.
Деякі оглядачі також зауважують: законопроект виявився занадто громіздким та нагадує докладну технічну інструкцію, ніж нормативно-правовий акт. Занадто розгорнуто інтерпретує сфери діяльності розвідувальних органів, що позбавляє розвідки маневру. До того ж, в українському законодавстві взагалі відсутній термін «розвідка» (тому доцільно ввести розділ «Основні терміни»). Зокрема, й тому, що у зареєстрованому ПЗУ більше йдеться «про процес, а не про суб’єкти».
Ключовими дискутивними позиціями є начебто створювані законопроектом обмеження для активних дій розвідки. Починаючи зі структури та чисельності розвідувальних органів, що має бути інформацією з обмеженим доступом для країни, яка де-факто у стані війні.
Оглядачі вказують, що новим проектом Закону виписані методи й способи, які роблять діяльність розвідок занадто відкритою для іноземних спецслужб, в тому числі, ворожої країни. Можливо, цілком достатньо було б обмежитися положеннями, які прописані у статті «Права розвідувальних органів України» (наявного Закону України «Про розвідувальні органи України». Що стосується захисту сил і засобів розвідки, забезпечення безпеки розвідувальної діяльності, цей блок питань – з цим погодилося багато опитаних колишніх співробітників спецслужб, - має регулюватися таємними відомчими наказами. З іншого боку, чинні розвідники наполягають на необхідності дотриматися певного балансу, оскільки деталізація у законопроекті з’явилася як раз у відповідь на нерішучість (а можливо, й саботаж) з боку тих структур та особистостей, які «системно заважали виконанню бойових завдань розвідувальним органам під надуманими приводами відсутності належної правової бази».
До цього зауваження варто прислухатися. Особливо у контексті традицій нашої країни, де – як свідчить досвід, - закони дієві тоді, коли вимагають прямих, чітко виписаних дій. Представники розвідувальних органів переконані, що із прийняттям Закону відбудеться осучаснення законодавчого підґрунтя для прикриття розвідувальної діяльності, сил і засобів розвідки. Наприклад, на заміну документам прикриття приходить більш широке і релевантне реаліям поняття засобів прикриття. Для державних органів визначається обов’язок сприяти у виготовленні таких засобів і забезпечувати внесення пов’язаних з цим змін до відповідних баз даних. Через відсутність прямих законодавчих норм це фактично було питанням відповідальності керівника кожного органу. Удосконалення правового статусу негласного компонента і, зокрема, нормативне закріплення поняття «спеціального завдання» гарантуватиме можливість звільнення від відповідальності співробітників, а також залучених до конфіденційного співробітництва осіб у разі настання відповідних обставин. Таку гарантію нині мають правоохоронці. Разом це позитивно вплине на організаційний та підготовчий етапи, від яких у критичній залежності перебуває успіх конкретних заходів, а також дозволить, на скільки це можливо, убезпечити задіяні в них сили і засоби у майбутньому.
Деякі зауваження стосуються необхідності закріплення Законом, щоб за умов виникнення відповідної потреби питаннями розвідки у правоохоронних органах займався спеціальній прокурор та спеціальний суддя.
Колишні фахівці наполягають на необхідності визнання недоцільною потребу отримання будь-якого дозволу на ведення розвідки, оскільки по суті розвідка може (і має) вестися в тому числі із порушенням законів іноземних держав, проти яких (де) вона ведеться. Та вказують, що недостатньо виписане ведення розвідки в умовах сучасної війни, в тому числі, на окупованих територіях; таким чином із законопроекту «випали» інтереси розвідників у зоні бойових дій.
Суперечливою оцінюється ідея наділення СБУ повноваженнями розвідки. Достатньо було б обмежитися правом підрозділів СБУ на проведення окремих розвідувальних заходів у взаємодії з розвідувальним органом МО України. Діючі розвідники із такою позицією категорично не погоджуються та висувають свої аргументи. Зокрема, наполягають, що законопроект цілком відображує особливості організації і здійснення розвідувальної діяльності в умовах, відмінних від мирного часу, на тимчасово окупованих територіях і територіях, де органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень, в районах бойових дій. Це фактично нововведення правового регулювання, що увібрали досвід протидії російській агресії останніх років і потребують закріплення на рівні Закону.
Вкрай важливим є також окреме питання передачі органів військової контррозвідки до складу Міністерства оборони. Як це є у багатьох країнах світу із розвинутими демократіями, і в першу чергу у країнах-членах НАТО.
І все ж, попри певні розбіжності, які варто додатково розглянути, проект Закону можна вважати системоутворюючим актом, який у сучасних умовах цілком синхронізуючись з оновленим Законом України «Про національну безпеку України» дозволяє найбільш повно унормувати як питання функціонування розвідувальних органів та інших складових розвідувального співтовариства, так і подолати ключові проблемні місця в організації та здійсненні розвідувальної діяльності, які були виявлені практикою застосування чинного закону.
Зокрема, закладаються правові основи функціонування сучасного розвідувального співтовариства України - визначення його архітектури, інституалізацію складових, окреслення загального порядку координації їх спільної діяльності. Коло суб’єктів, що залучатимуться розвідувальними органами до виконання розвідувальних завдань, визначатиме РНБО України, рішення якої вводитиметься в дію указом Президента України. Законом будуть закріплені підстави для застосування залученими суб’єктами своїх повноважень, передачі їхніх сил, засобів та ресурсів, необхідних для виконання розвідувальних завдань. Це вирішить дилему, коли існує управлінська згода і рішення діяти спільно, однак відповідні профільні закони не містять підстав для застосування відповідними суб’єктами повноважень і ресурсів з іншою ніж визначена в цих законах метою. Забезпечувати взаємодію і координувати діяльність суб’єктів розвідувального співтовариства буде спеціально утворений Президентом України робочий орган.
У підсумку Україна реально отримає сучасну модель розвідки, в основу якої буде покладено можливість поєднувати і розвивати інституційні спроможності усіх складових сектору безпеки і оборони. Через унормовані горизонтальні зв’язки, міжвідомча взаємодія розвиватиметься оперативно і у відповідності до змін обстановки. Такий підхід цілком справедливо можна вважати ефективним способом протидії складним викликам і загрозам гібридного характеру.
Слід звернути увагу на те, що у якості трьох основних завдань у проекті Закону «Про розвідку» сформульовано призначення розвідки, осучаснено перелік функцій, а також закріплено необхідний набір повноважень для їх реалізації. Вагомим здається те, що акцент зроблено на повноваженнях, що пов’язані з електронним перехопленням, моніторингом телекомунікацій, спеціальною обробкою інформації, кіберрозвідкою, іншими можливостями на основі новітніх технологічних рішень. Оскільки тут також йтиметься про випадки обмеження прав і свобод людини, закріплення відповідних положень в законі є вимогою Конституції та випливає із міжнародних зобов’язань України.
Об’єктивно, багато зроблено у частині введення у правове поле повноцінного інституту розвідувальних заходів і розвідувальних справ, а також розмежуванні на законодавчому рівні територіальної юрисдикції. Наприклад, після прийняття Закону буде виправлена парадоксальна ситуація, яка склалася внаслідок викладення у новій редакції у 2012 р. низки положень Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність». Тоді, у збиток розвідувальній, та контррозвідувальній діяльності було визначено, що оперативно-розшукові заходи, незалежно від суб’єкту, який їх здійснює, проводяться згідно з положеннями Кримінально-процесуального кодексу України.
Як наслідок, до надання згоди на проведення розвідувальних заходів судом висуваються такі ж вимоги, як і для негласного збору доказів, а приписами Закону залишається фіксація ходу і результатів кожного розвідувального заходу у спосіб, визначений для досудового розслідування. При цьому, прокуратура навіть попри внесені у 2016 р. зміни до Конституції України зберігає псевдо-повноваження з нагляду за розвідувальними органами.
Нарешті, ще один, можливо, найбільш вагомий нюанс будівництва сучасного розвідувального співтовариства. А саме, розв’язання фундаментальних проблем удосконалення і уніфікації правового статусу співробітників кадрового складу розвідувальних органів та осіб, залучених до конфіденційного співробітництва, посилення гарантій їх соціального захисту. Цей Закон стане базою для визначення гарантій усім співробітникам кадрового складу, незалежно від того, проходитимуть вони державну, військову або у перспективі інший вид спеціальної служби. Відповідні положення інших законів поширюватимуться на цю категорію осіб лише у частині відносин, не врегульованих цим Законом. При підготовці проекту Закону враховано сучасний законодавчий підхід до визначення умов грошового забезпечення, медичного забезпечення, передбачено можливість компенсації пільг і соціальних гарантій для співробітників під прикриттям, якими вони не можуть скористатись у загальному порядку через загрозу розкриття своєї належності до розвідувальних органів та ін. Це справді виглядає серйозним законодавчим досягненням поруч із упорядкуванням питань забезпечення власної безпеки.
Останнє, як виходить із законопроекту, включатиме, зокрема, вимоги до поводження з розвідувальною таємницею. У той же час відповідна аналогія тривалий час застосовується, для прикладу, у правоохоронній діяльності у вигляді таємниці досудового розслідування. Також визначаються повноваження, пов’язані із захистом сил і засобів розвідки, удосконалюються та осучаснюються положення, які регулюють застосування спеціальних заходів безпеки, передбачених Законом України «Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів».
Не менш важливим вбачається закріплення особливих умов відбору і проходження служби співробітниками розвідувальних органів, їх професійної підготовки та перпідготовки, впровадження дієвих та безпечних механізмів здійснення стосовно співробітників кадрового складу передбачених законом заходів фінансового та інших видів контролю. Уніфіковуючи правовий статус співробітників кадрового складу та унормовуючи властиві суто розвідувальним органам особливості, майбутній Закон визначить також додаткові підстави звільнення, зокрема, військовослужбовців. При цьому особливості проходження служби в розвідувальних органах, у доповнення до визначених цим Законом, затверджуватимуться Президентом України.
Нарешті, відбудеться закріплення гарантій захищеності фінансового і матеріально-технічного забезпечення розвідувальної діяльності, самої Національної розвідувальної програми. Закладається законодавче підґрунтя для залучення розвідкою ресурсів усього сектору безпеки і оборони як бюджетних, так і позабюджетних.
Слід окремо сказати про систему воєнної розвідки. На законодавчому рівні буде закріплена її модель, яка вже де-факто сформувалась в умовах активної протидії російській агресії та довела свою ефективність. Передбачене поєднання складових цієї системи, дозволить при розмежуванні компетенцій надати, серед іншого, достатні повноваження ССО та структурам військової розвідки для належного розвідувального забезпечення ними як власних заходів, так і об’єднаних операцій сил оборони, в яких вони беруть участь.