Що власне сталося? 19 лютого 2020 року Конституційний Суд України (КСУ) оприлюднив текст рішення у справі, яка тривала з 2016 року за конституційним поданням Верховного Суду України (ВСУ) щодо конституційності окремих аспектів судової реформи 2016 року. Зокрема ВСУ оскаржував утворення Верховного Суду; припинення діяльності та ліквідацію Верховного Суду України; проведення конкурсу на посади суддів Верховного Суду.
Це рішення КСУ має особливе значення для судової системи, адже по суті визнає конституційний імунітет Верховного Суду, забезпечуючи його захист від політичних сил. Більше того, це рішення проливає світло на долю судової реформи 2019 року. Якщо використовувати алюзію з Чеширським котом з романа-казки Льюїса Керрола, чия посмішка дивним чином залишається, навіть коли сам кіт зникає, то Чеширський кіт мило посміхається і реформі 2019 року. Адже КСУ своїм рішенням встановив конституційні параметри для оцінки конституційного подання Верховного Суду щодо Закону 193, яким передбачене скорочення кількості суддів Верховного Суду до 100. І вочевидь, рішення у справі ВСУ є свого роду промовистим натяком на майбутню оцінку такого скорочення.
Тому є сенс поговорити про його значення, його наслідки і перспективи судового переформування, запропонованого нещодавніми змінами до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», які також є предметом конституційного провадження, але вже за конституційним поданням Верховного Суду у чинному складі.
В 2018 році я вже писав про важливість рішення КСУ у справі за поданням ВСУ для забезпечення незворотності і ефективності судової реформи 2016 року (див. Герцогиня і Чеширський кіт, або Судова реформа між Верховним і Конституційним судами). Тому нагадаю лише головну тезу: визнання неконституційним ліквідації ВСУ має надати реформованому Верховному Суду конституційний імунітет, тобто захистити його від можливого в майбутньому політичного втручання з боку Парламенту і Президента. Це убезпечить конституційну реформу 2016 року, роблячи її незворотною. І, що не менш важливо, встановлює запобіжники проти радикальних і політично мотивованих судово-реформаторських ініціатив залежно від того, хто виграє чергові вибори.
Тепер можу сказати, що даючи висновок на запит судді-доповідача у цій справі у 2016 році, я аргументував неконституційність ліквідації ВСУ (і, до речі, конституційність ліквідації вищих судів). Адже положення Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в частині ліквідації Верховного Суду України порушують принципові питання дотримання принципу інституційного континуїтету при внесенні змін до Конституції; дотримання принципи поділу влад і інституційного балансу; і можливості реорганізації Верховного Суду відповідно до закону.
Принцип інституційного континуїтету визначає, що органи, які мають конституційний статус і встановлені Конституцією України, продовжують функціонувати незалежно від політичних чи організаційних обставин, якщо самою Конституцією не передбачено інше. Такі органи – Національний Банк України, Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, Вища Рада правосуддя, Верховний Суд, Конституційний Суд України тощо - можуть бути ліквідовані виключно через процедуру внесення змін до Основного Закону, а їх реорганізація має відбуватися з дотриманням конституційних принципів, вимог і гарантій.
Змінами до Конституції в частині правосуддя було забезпечено інституціональний континуїтет Верховного Суду України як найвищого судового органу (суду) України з новою назвою, а підстави для його ліквідації і утворення нового найвищого суду у системі судоустрою не передбачені. Цей висновок підтверджується як пояснювальною запискою до проекту Закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», так і аналізом Перехідних положень Конституції, де відсутні спеціальні положення щодо Верховного Суду України та його суддів, на відміну від Прокуратури, Вищої Ради Юстиції, Конституційного Суду України. За відсутності відповідних спеціальних положень серед внесених до Конституції змін, не можна дійти іншого висновку, аніж той, що Верховний Суд України продовжує функціонувати під новою назвою «Верховний Суд».
Принцип інституційного балансу в конституційній площині визначає, що конституційні органи мають діяти виключно в межах встановлених повноважень і компетенції. Він слугує важливим інструментом забезпечення стримувань та противаг між гілками влади в демократичному суспільстві. Конституція вказує, що «Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України», тобто ліквідувати такий суд на підставі закону чи утворити в якості найвищого суду у системі судоустрою України інший судовий орган неможливо.
Реалізація судової реформи може вимагати реорганізації Верховного Суду у зв’язку з ліквідацією вищих спеціалізованих судів та поверненням власне судових функцій найвищому судовому органу в системі судоустрою України шляхом збільшення кількості суддів. Однак така реорганізація повинна відбуватися виключно з дотриманням конституційних положень, що визначають статус Верховного Суду і суддів.
Що сказав КСУ щодо ліквідації ВСУ
В своєму рішенні КСУ зробив декілька важливих висновків:
- органи державної влади, закріплені в Конституції України, мають особливий статус конституційних органів, тому ліквідація, зміна найменування, а також перегляд їх конституційно визначених функцій і повноважень у спосіб, що істотно (докорінно) змінює їх конституційну природу, можливі лише після внесення змін до Основного Закону України
- при внесенні змін до Конституції України має бути забезпечений принцип інституційної безперервності, який означає, що органи державної влади, встановлені Основним Законом України, продовжують функціонувати в інтересах Українського народу та реалізовувати свої повноваження, виконувати завдання і функції, визначені у Конституції України, незалежно від цих змін, якщо тільки цими змінами не передбачено істотну (докорінну) зміну їх конституційного статусу, у тому числі їх ліквідацію
- вилучення слова „України“ – власної назви держави – із словесної конструкції „Верховний Суд України“ не вплинуло на конституційний статус цього органу державної влади. Адже конституційна реформа 2016 року не змінила конституційних функцій Верховного Суду України та його місця у системі судоустрою України
- положення Конституції України, що стосуються, в тому числі, проходження оцінювання суддів, повинні бути деталізовані в законі і враховувати систему взаємопов’язаних норм Конституції України. Оскільки Верховний Суд – конституційний орган, до його суддів повинен бути встановлений особливий порядок регулювання їх діяльності, і, враховуючи особливості конституційного статусу суддів Верховного Суду, законодавець має передбачити спеціальну процедуру та критерії оцінювання цих суддів.
Таким чином, з точки зору Конституції України, мало місце перейменування Верховного Суду України у Верховний Суд, реформування його структури і розширення складу суддів. Судді, призначені до Верховного Суду в листопаді 2017 є суддями Верховного Суду, так само як і судді Верховного Суду України також є суддями Верховного Суду. Чинні Голова Верховного Суду, склади касаційних судів і Великої палати залишаються чинними (адже рішення КСУ не має зворотної сили). Всі рішення, прийняті Верховним Судом залишаються чинними і обов’язковими до виконання.
Що сказав КСУ щодо суддів ВСУ
Окреме питання постає щодо долі суддів ВСУ, які не стали суддями ВС до постановлення рішення Конституційного Суду. КСУ в своєму рішенні вказав, що судді ВСУ мають бути переведені на посади суддів Верховного Суду, де вони мають продовжувати здійснювати свої повноваження як судді Верховного Суду, адже фактична диференціація суддів Верховного Суду України та суддів Верховного Суду не узгоджується з принципом незмінюваності суддів, що є складовою конституційної гарантії незалежності суддів.
Разом з тим, КСУ підкреслив, що положення підпункту 4 пункту 16-1 Перехідних положень Конституції щодо обов’язку суддів пройти оцінювання відповідності займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності, мають загальний характер. Тому для суддів ВСУ законодавець має передбачити спеціальну процедуру та критерії оцінювання цих суддів.
Яким чином має бути здійснене таке переведення? По-перше, КСУ визнав неконституційним положення пункту 14 Перехідних положень Закону «Про судоустрій і статус суддів» в частині, що стосується суддів ВСУ. Це положення врегульовує питання участі суддів ВСУ і вищих судів, що ліквідуються, у конкурсі на посади суддів Верховного Суду. Іншими словами судді ВСУ не мають проходити конкурсні процедури для переведення на посади суддів Верховного Суду.
З іншого боку положення Закону України «Про судоустрій і статус суддів» не врегульовують питання, яким чином має бути здійснене таке переведення. Пунктом 4 Перехідних положень Закону, який був визнаний КСУ таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), передбачено утворення Верховного Суду у порядку та у складі, що визначені цим Законом, та призначення суддів Верховного Суду за результатами конкурсу, проведеного відповідно до цього Закону. Адже на думку КСУ положення пункту 4 є такими, що прийняті з метою юридичного регулювання функціонування найвищого суду у системі судоустрою України, який після внесення змін до Конституції функціонує під назвою „Верховний Суд“. Тому підстав для визнання цих положень такими, що суперечать Конституції України, немає.
Таким чином ми маємо справу з законодавчою прогалиною, яка має бути заповнена законодавцем. Як випливає з рішення, судді ВСУ мають бути переведені на посади суддів Верховного Суду, але здійснювати свої повноваження як судді Верховного Суду вони мають після дотримання конституційних вимог, встановлених підпунктом 4 пункту 16-1 Перехідних положень Конституції щодо обов’язку пройти оцінювання відповідності займаній посаді, згідно спеціальної процедури та критеріїв оцінювання, які законодавець має встановити. Таким чином, КСУ зобов’язує законодавця принаймні (1) визначити процедуру переведення суддів ВСУ до Верховного Суду та (2) встановити спеціальну процедуру і критерії оцінювання цих суддів.
Наслідки для Верховного Суду
Це рішення КСУ має два виміри – практичний і політичний. З практичної точки зору для Верховного Суду, його структури і посадових осіб нічого не змінюється. Рішення не має зворотної сили, тому Голова Суду, голови касацій, Велика палата мають продовжити працювати відповідно до вимог, строків повноважень і у складі, визначених Законом України «Про судоустрій і статус суддів». Звичайно, що Верховний Суд має бути готовим забезпечити прийняття до свого складу суддів ВСУ відповідно до порядку, що має бути передбачений законом.
Набагато важливішим є політичний вимір рішення. Однією з основних цілей внесення змін до Конституції України є деполітизація судової системи і забезпечення її незалежності відповідно до європейських стандартів. В умовах парламентсько-президентської форми правління судова гілка влади має слугувати одним з ключових запобіжників надмірної концентрації влади в руках однієї політичної сили. Тому гарантування незалежності судової гілки влади вимагає забезпечення конституційного «імунітету» Верховного Суду від ризиків політичних процесів, що і зробив КСУ своїм рішенням.
І на завершення хочу навести важливу думку Беверлі Маклохлін, судді Верховного Суду Канади:
«Обрані законодавці підпорядковуються Конституції і повинні залишатися в її рамках; це ж стосується і судів. Суди несуть обов’язок вирішувати, чи дотримуються законодавці цього обов’язку. Демократія – дещо більше за популізм, це правомірне здійснення влади, визначеної Конституцією… Коли суди визнають закон неконституційним, вони не обмежують верховенство парламенту. Вони просто тлумачать межі, які встановлені Конституцією по відношенню до парламенту».
Погляди, висловені в цьому блозі, є виключно особистими поглядами автора і не обов’язково співпадають з позицією Координатора проектів ОБСЄ в Україні та не є офіційною позицією ОБСЄ.