Фінансування цільових програм і бюджетна відкритість
Місцеві цільові програми – це один із інструментів забезпечення розвитку громади, націлений на вирішення актуальних проблем в окремих сферах її життєдіяльності. В різних джерелах можна зустріти різні найменування цих документів – «місцеві програми», «програми розвитку», «цільові програми» – які, зазвичай, використовуються як синоніми (водночас, їх не варто плутати з «бюджетними програмами»).
Майже 2 роки тому в окремому дослідженні ми аналізували стан нормативно-правового забезпечення місцевих програм розвитку, який і зараз залишається слабко уніфікованим. І в 2021-му, і в 2023-му громади, фактично, на власний розсуд вирішують, наскільки їм залучати цей інструмент до бюджетного процесу: наприклад, приймати одну програму соціально-економічного розвитку або кілька десятків галузевих, співвідносити видатки власного бюджету з реалізацією цих програм або ні.
В усіх ухвалених громадами бюджетах на 2023 рік є окремий додаток, який так і називається – «Розподіл витрат на реалізацію місцевих програм». Тож, проаналізувавши ці додатки, ми відтворюємо загальну картину того, як міські громади Харківщини використовують цей елемент програмно-цільового підходу, та якими є їхні бюджетні пріоритети при фінансуванні цільових програм.
* на сайті Чугуївської громади є інформація про суму видатків, закладених на реалізацію усіх місцевих програм розвитку, але немає додатку до бюджету з переліком цих програм
Джерело: офіційні сайти міських громад Харківщини
Загалом, 13 із 17-ти міських громад Харківщини станом на кінець лютого оприлюднили на власних офіційних сайтах затверджену бюджетну документацію на 2023 рік (11 – повністю, Чугуївська громада – без частини додатків, Південна громада – взагалі без додатків). Жодної інформації не містять сайти 4-х громад, у яких були запроваджені військові адміністрації населених пунктів.
Так, Ізюмська громада хоча і має на сайті спеціальний розділ «Бюджет», але останні наведені там дані стосуються кошторису на 2021 рік. У Дергачівської громади на оновленому сайті опубліковано багато різних розпоряджень та рішень, але інформації про бюджет-2023 знайти не вдалося (зокрема, і в окремому розділі «Бюджет»). Сайт Вовчанської громади не оновлюється (остання новина – привітання з 8 березня від колишнього мера), а сайт Куп’янської громади взагалі не підтримується.
Варто зазначити, що і де-юре для громад із військовими адміністраціями населених пунктів на урядовому рівні були послаблені вимоги щодо оприлюднення бюджетної документації, і де-факто ситуація в цих громадах (особливо, в Куп’янській та Вовчанській) об’єктивно щодня ставить перед керівництвом гострі проблеми з точки зору життєдіяльності громади. У той же час заслуговує на повагу кейс Балаклійської громади, де попри введення військової адміністрації, на офіційному сайті оприлюднено увесь пакет бюджетної документації (схожа ситуація в Чугуєві, але там не вистачає деяких додатків – зокрема, і щодо запланованого фінансування місцевих програм розвитку).
Аналіз запланованих у бюджетах видатків на місцеві програми розвитку засвідчує наявність дуже різних підходів громад до цього питання. Так, кількість цільових програм розвитку, які закладені в базових версіях бюджету, коливається від 4-х у Валківській громаді до 34-х у Харківській, якій було присвячено наше окреме дослідження. Ці ж дві громади є «полярними» й з точки зору частки від усіх видатків бюджету, співвіднесеної з програмами розвитку: у Валківській громаді вона склала менше 1% (1,9 мільйонів гривень у абсолютних величинах), а у Харківській – близько 85% (12,3 мільярдів гривень).
Якщо порівнювати поточний стан із ситуацією на початку 2021 року (на основі нашого тодішнього моніторингового матеріалу), то має місце невелике скорочення як обсягів видатків, так і кількості програм. Виносячи за дужки Харків, у середньому міська громада (по якій наявні відкриті дані) в 2023 році виділяє на реалізацію місцевих цільових програм близько 40 мільйонів гривень, а кількість таких профінансованих програм – 11,5. Аналогічні розрахунки дворічної давнини – в середньому 47,5 мільйонів та 12,9 програм. У Харкові в 2023 році заплановано фінансування 34-х програм на суму 12,3 мільярди гривень, а в 2021-му – 13 мільярдів на 41 цільову програму.
Найдорожчі та оригінальні місцеві програми
Зрозуміло, що з-поміж місцевих програм розвитку є більш і менш суттєві за обсягом видатків. Так, у Харківській громаді три чверті бюджету співвіднесено з виконанням 4-х найдорожчих програм (ЖКГ, освіта, метрополітен і увесь електротранспорт), а різниця між фінансуванням найдорожчої та найдешевшої програм – майже у 38 тисяч разів.
Якими загалом є найкоштовніші програми розвитку в 11-ти міських громадах Харківщини, по котрим є повний набір даних? Фактично, громади розділилися на дві групи: в 7-ми - «лідерами» стали програми з благоустрою (у випадку Люботинської та Харківської громад - «розвиток та реформування ЖКГ»), а в 4-х – програми з охорони здоров’я. Відсоток видатків на найдорожчу програму (по відношенню до витрат на усі програми) коливається від 26% до 75%. Зазвичай, великий відсоток характерний саме для програм благоустрою і, зокрема, тих, що приймалися вже після початку повномасштабної війни.
Джерело: офіційні сайти міських громад Харківщини
У деяких громадах «лідерство» найкоштовнішої програми є досить умовним. Наприклад, у Балаклійській громаді майже однакову суму планують спрямувати на медичну програму (21,7 млн. грн.), на окрему програму проведення ремонтів та утримання об’єктів благоустрою (20 млн. грн.) і програму розвитку культури та туризму (18,4 млн. грн.). Не те, щоб військова адміністрація Балаклії робила ставку на туристичну складову – просто фінансування мистецьких шкіл, утримання клубів і бібліотек включено саме в цю програму.
Аналогічно і в Первомайській громаді найдорожча програма - з охорони здоров’я (6,8 млн. млн.) - за видатками майже дорівнює програмі економічного і соціального розвитку (6,6 млн. грн.). До речі, варто відзначити, що в порівнянні з минулими роками міські громади відходять від практики «запаковування» великої кількості різноманітних видатків у «програми соціально-економічного» розвитку на користь саме галузевих цільових програм.
Здебільшого це досить типові цільові програми, які зустрічаються у переважній більшості громад – на кшталт соціального захисту населення, розвитку спорту, фінансової підтримки комунальних підприємств, відшкодування різниці в тарифах, охорони природи, освіти тощо. Стосовно останньої – як не дивно, хоча у загальній структурі бюджетних видатків майже усіх громад переважає сфера освіти, далеко не всі громади мають чинні цільові програми щодо відповідної галузі.
При аналізі було виявлено і менш традиційні, але притаманні декільком громадам програми, пов’язані з актуальними викликами. Наприклад, у Зміївській та Первомайській громадах профінансовані спеціальні програми щодо внутрішньо переміщених осіб (в першому випадку – «розміщення та харчування», в другому – «соціального захисту»). У декількох громадах (наприклад, Богодухівській, Зміївській, Балаклійській) є програми з організації тимчасових громадських робіт.
При цьому, більшість громад продовжує планувати витрати бюджетних коштів на програми з висвітлення діяльності місцевої влади – цій практиці в 2022 році було присвячено наше окреме дослідження. Натомість, цільова програма з розвитку місцевого самоврядування в бюджетах громад Харківщини звелася виключно до сплати членських внесків на рахунок Асоціації органів місцевого самоврядування.
А ще в бюджетах на 2023 рік є нетипові та поодинокі кейси оригінальних програм. Наприклад, у Лозівській громаді витратять 2,3 мільйони гривень на спеціальну програму підтримки теле-радіокомпанії «Лозова» (кейс нагадує окремий рядок у бюджеті обласного центру для «Харьковских Известий»). У Барвінківській громаді в бюджет на 2023 рік заклали майже 1,5 мільйони гривень на програму «Шкільний автобус», судячи з усього, орієнтуючись на повернення офлайн-освіти на території прифронтової громади. Ще у Барвінківській та Лозівській громадах є окремі програми щодо нагородження відзнаками міської ради та вшанування святкових дат.
У Люботинській громаді є спеціальна програма з підтримки органів самоорганізації населення (ОСН) – на неї в бюджеті-2023 заплановано понад 500 тисяч гривень. У Богодухівській громаді – окрема програма територіальної оборони, щоправда, з суто номінальним фінансуванням у 89 тис. грн., у Мереф’янській – програма національно-патріотичного виховання молоді (40 тис. грн.).
Загалом, можна припустити, що в умовах обмеженості ресурсів фінансування з міських бюджетів отримували, здебільшого, типові програми, співвіднесені з основними сферами відповідальності місцевого самоврядування. А багато більш спеціалізованих програм опинилися в ситуації, коли вони є офіційно затвердженими та чинними в 2023 році, але не згаданими в бюджеті.
Цю гіпотезу легше проілюструвати кейсами з громад, де офіційні сайти мають окремий розділ із переліком затверджених цільових програми. Наприклад, у Зміївській громаді прийнятими, але не згаданими в бюджеті на 2023 рік виявились програми «Молодь Зміївщини», «Приміський автобус», програма поводження з безпритульними тваринами, програма військово-патріотичного виховання та допризовної підготовки старшокласників, програма профілактики правопорушень та багато інших. Подібну невідповідність затвердження програм і їхнього (не)включення в місцеві бюджети ми вже окреслювали в аналізі Харківського обласного бюджету на 2023 рік. І судячи з усього, проблема існування «програм для галочки» без реального фінансування (яку відзначають експерти і в інших регіонах) залишається цього року актуальною як для обласного рівня, так і для територіальних громад.
Висновки та рекомендації
Проведений компаративний аналіз засвідчив, що майже в двох третинах (11 з 17-ти) міських громад Харківщини, попри юридичні послаблення вимог на час воєнного стану, забезпечено базовий рівень бюджетної відкритості та опубліковано весь пакет бюджетної документації на 2023 рік (включно з усіма додатками). Ще в двох громадах інформація оприлюднена частково, в чотирьох – не оприлюднена зовсім (у цих громадах введено військові адміністрації населених пунктів).
На основі цих відкритих даних було досліджено заплановане на 2023 рік фінансування місцевих цільових програм у міських громадах. Найбільше місцевих програм очікувано представлено в бюджеті Харківської громади – 34 із загальним обсягом фінансування в 12,3 мільярди гривень, що складає 85% від усіх видатків базової версії бюджету. В усіх інших міських громадах відсоток співставлення бюджетних витрат із місцевими програмами суттєво нижчий: наприклад, у Валківській громаді – 1%, у Чугуївській – 6%, у більшості громад він коливається від 14% до 30%. Кількість профінансованих програм коливається від 4-х у Валківській громаді до 17-ти у Лозівській. Виносячи за дужки Харків, в середньому міська громада закладає в бюджет 11,5 місцевих програм із загальним фінансуванням трохи більше 40 мільйонів гривень. У порівнянні з результатами моніторингу на початку 2021 року, за обома цими показниками (кількість програм та їхнє сумарне фінансування) спостерігається невелике скорочення. Втім, варто зазначити, що при внесенні змін до місцевого бюджету протягом року традиційно збільшується і кількість місцевих програм, і, зазвичай, - видатки на них, тож показники в базових версіях бюджетів не є остаточними.
Найдорожчі місцеві програми в міських громадах стосуються, перш за все, благоустрою (включно з розвитком житлово-комунального господарства) та охорони здоров’я. Також типові окремі програми, закладені в міські бюджети, стосуються сфери культури (утримання клубів, бібліотек, музеїв), соціального захисту, спорту, підтримки конкретних комунальних підприємств. У більшості громад продовжується практика витрачання бюджетних коштів на висвітлення діяльності місцевого самоврядування.
При цьому перелік закладених у бюджет програм у 2023 році мало чим відрізняється від 2021-го, незважаючи на кардинально нові виклики, які постали перед громадами. Наприклад, деякі громади регіону протягом року збільшили свою чисельність у рази за рахунок прийнятих ВПО, але майже нікого з них це не підштовхнуло до прийняття спеціальної програми щодо переселенців (виключення – Первомайська та Зміївська громади). Майже ні в кого в переліку запланованих на 2023 рік місцевих програм не має окремих програм підтримки територіальної оборони (виключення – Богодухівська громада). Тож, імовірно, традиційна для громад структура цільових програм потребує точкового оновлення саме з урахуванням викликів, спричинених війною. З іншого боку, в разі затвердження протягом 2023 року нових місцевих програм потрібно реалістично підходити до питання джерел їхнього фінансування, не зловживаючи звичкою прийняття «шухлядних програм» для піару, які потім не знаходять свого необхідного відображення в бюджеті.
Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов'язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».