Програми є – грошей немає
На останній сесії Харківської обласної ради 24 грудня депутати ухвалили бюджет на 2023-й рік, а також затвердили нові чи внесли зміни до низки вже існуючих регіональних програм розвитку. Зокрема, подовжили на 2023-й рік Програму територіальної оборони області, внесли зміни до Програми розвитку місцевого самоврядування на 2022-2024 роки, затвердили Програму економічного та соціального розвитку на 2023-й рік.
Водночас, взаємозв’язок між рішеннями сесії, які стосувалися бюджету та програм, доволі слабкий. Власне, це питання підіймалося і під час самого засідання, коли виявилося, що депутати одночасно проголосували за подовження Програми територіальної оборони з річними видатками у 800 мільйонів гривень, а також за новий обласний бюджет, в якому на цю Програму не виділено ні копійки.
Щоправда, в обласному бюджеті з 4,7 мільярдів гривень запланованих видатків 640 мільйонів закріплено за «резервним фондом», і саме це як аргумент використав голова обласної військової адміністрації Олег Синєгубов: «Кошти з Резервного фонду можуть оперативно направляти на нагальні потреби безпеки та оборони, а також на підтримку простих людей».
Однак, увесь обсяг резервного фонду не покриває річних видатків, навіть, лише по територіальній обороні, а таких непрофінансованих цільових програм у бюджеті - багато. Наприклад, на всю Програму розвитку місцевого самоврядування в обласному бюджеті передбачено 1,2 мільйони гривень, тоді як у проголосованій на тій же сесії депутатами Програмі річні видатки складають понад 200 мільйонів.
Розподіл витрат із обласного бюджету на реалізацію регіональних програм розвитку міститься в «додатку 6» до бюджету і наявний у відкритому доступі. Загалом, у кошторисі на 2023-й рік заплановані видатки на 11 програм із сумарним обсягом витрат – 699,5 мільйонів гривень. Також на реалізацію програм можуть бути спрямовані вже згадані кошти резервного фонду (640 млн. грн.) обласного бюджету.
Джерело: таблицю складено за матеріалами сайту Харківської обласної ради
Одразу потрібно зробити два зауваження. По-перше, обласний бюджет – не єдине передбачене законодавством джерело фінансування для місцевих та регіональних програм розвитку (додатково можуть залучатися кошти з держбюджету, бюджетів громад та інші, не заборонені законом, джерела).
По-друге, в український бюджетній системі доволі нерівномірно розподілені зони відповідальності бюджетів різних рівнів, тому певні суспільно важливі сфери не потребують цільових програм саме обласного бюджету, а відносяться до компетенції держави або територіальних громад.
Утім, як бачимо, ціла низка раніше затверджених депутатами облради цільових програм не знайшла свого відображення в обласному бюджеті на 2023-й рік – відповідно, або гіпотетично будуть фінансуватися за рахунок резервного фонду чи бюджетів інших рівнів, або ж так і залишаться документами, що існують лише на папері.
Окрім вже згаданої ситуації з Програмою територіальної оборони, така ж доля спіткала фінансування в 2023-му році комплексної Програми з охорони навколишнього середовища (2021-2027 рр.), Програми зайнятості населення (2021-2023 рр.), Програми «Цифрова трансформація» Харківської області (2022-2024 рр.), Програми розвитку інвестиційної діяльності (2021-2024 рр.), Програми розвитку громадянського суспільства (2021-2026 рр.) тощо.
Структура видатків обласного бюджету
Існує ймовірність, що відсутність згадок про ці програми у відповідному додатку обласного бюджету не означає повного ігнорування раніше затверджених документів – можливо, окремі заходи з цих програм профінансуються в межах інших статей бюджету. Варто відзначити, що загалом із 4,7 мільярдів гривень запланованих в обласному бюджеті на 2023 рік видатків 4 мільярди (тобто 85%) не співвіднесені з виконанням жодної регіональної цільової програми розвитку.
У порівнянні з попереднім обласним бюджетом відсоток таких неспіввіднесених видатків значно зріс – з 71% до 85%. Загалом, запланований на 2023-й рік обсяг бюджету суттєво менший за минулорічний. Зменшення бюджету (як доходної, так і видаткової частини) з планових 6,8 до 4,7 мільярдів не могло не позначитися і на зниженні запланованого фінансування цільових програм розвитку.
Джерело: таблицю складено за матеріалами сайту Харківської обласної ради
Зрозуміло, що через війну та недовиконання бюджету цільові програми в 2022 році де-факто недоотримали частину запланованих коштів. Водночас, у 2023-му загальний обсяг запланованого фінансування приблизно втричі менший, ніж минулорічний. В абсолютних величинах найсуттєвішим є скорочення видатків на розвиток дорожнього господарства – з 849 до 178 мільйонів гривень. У відносних величинах найбільше постраждала Програма економічного і соціального розвитку області – планові видатки на неї в 2023-му скорочені в 17 разів.
Також варто відзначити, що в кошторисі на 2023-й рік зникли згадки про три програми, які були в минулорічному бюджеті – розвитку освіти «Новий освітній простір Харківщини» (2019-2023 рр.), інформатизації Харківської області «Електронна Харківщина» (2021-2023 рр.) та сприяння розвитку громадянського суспільства (2021-2026 рр.).
Загалом, структура видатків прийнятого депутатами обласного бюджету на 2023-й рік має наступний вигляд.
Джерело: діаграму складено за матеріалами сайту Харківської обласної ради
Найсуттєвішою частиною видатків обласного бюджету є освіта (1,35 млрд. грн.) – приблизно дві третини цієї суми (881 млн. грн.) заплановані на фахову передвищу та професійно-технічну освіту, тоді як середня, переважно, знаходиться в компетенції територіальних громад (і частково покривається освітньою субвенцією з держбюджету).
Далі за видатками йдуть сфери охорони здоров’я (614 млн.) та соціального захисту населення (558 млн.). 203 мільйони заплановано на культуру і мистецтво (підтримка театрів, музеїв, бібліотек), 192 мільйони – на спорт (утримання дитячо-юнацьких спортивних шкіл, організація тренувальних зборів для спортсменів).
Традиційно велика частка витрат на дорожнє господарство у 2023-му році зменшилася до 178 мільйонів гривень. Цікаво, що скоротивши заплановані видатки на утримання та будівництво доріг (цілком логічно в умовах бойових дій), у дохідній частині бюджету на 2023-й рік розробники бюджету записали субвенцію на будівництво, утримання та ремонт доріг з держбюджету у розмірі 890 мільйонів.
До категорії «інша діяльність» (1,46 млрд.) віднесені досить різні статті видатків, але кількісно значущими виглядають дві – «нерозподілені трансферти з держбюджету» (802 млн.) та «резервний фонд» (640 млн.). Також у цій категорії знайшлося місце і видаткам на засоби масової інформації, для яких в обласному бюджеті заплановано майже 9 мільйонів гривень. Витрати на «державне управління» в 2023-му році мають скласти 35,4 мільйони.
Загалом, скорочення зачепило майже всі статті бюджетних видатків та усі регіональні програми розвитку. І ця кризова ситуація, серед іншого, загострює питання – власне, чим на сьогодні є цільові програми розвитку для регіону? Коли одночасно депутати затверджуюсь програми з сотнями мільйонів видатків і не виділяють на них жодних коштів (або виділять мізер), то складається враження, що апріорі нереалістичні з фінансової точки зору програми, швидше, перетворилися на PR-інструменти, ніж на стратегічний документ покращення стану справ у певній галузі.
Висновки
З точки зору законодавства, регіональні цільові програми розвитку – це сукупність взаємопов’язаних завдань і заходів, узгоджених за строками та ресурсним забезпеченням з усіма задіяними виконавцями, спрямованих на розв’язання найактуальніших проблем розвитку регіону або окремих галузей економіки чи соціально-культурної сфери регіону. І наразі (не лише в Харківській області), перш за все через війну, склалася ситуація, коли «найактуальніших проблем» у регіону побільшало, а «ресурсного забезпечення» суттєво поменшало (обласний бюджет скоротився до 4,7 мільярдів гривень, не рахуючи інфляцію).
При цьому варто відзначити, що більшість чинних за строками регіональних програм розвитку затверджувалися до початку війни, а протягом 2022-го року в них лише вносилися зміни щодо плану заходів та фінансування в 2023-му. Але якими були ці зміни? Або суто формальними, або навіть такими, які збільшували заплановані майбутні видатки. Наприклад, ось за які зміни у вже згаданій Програмі розвитку місцевого самоврядування Харківщини (2022-2024 рр.) депутати проголосували 24 грудня: планові видатки на 2022-й рік – 32 мільйони, на 2023-й рік – 200 мільйонів, на 2024-й рік – 190 мільйонів. Чим, перш за все, відрізняються кошториси за роками? Це плюс 240 мільйонів (по 120 на 2023-й та 2024-й роки) на «виконання депутатами обласної ради доручень виборців». Можна було б дискутувати про доцільність і контроль виконання таких видатків, але ж дискутувати, виявляється, станом на зараз немає про що – бо одночасно депутати голосують за бюджет-2023, де на програму виділяється не 200, а 1,2 мільйони. І цей приклад не поодинокий.
Як можна пояснити таку непослідовність? Або у розробників програм, обласної адміністрації та депутатів є оптимістичні припущення, що гроші протягом року вдасться знайти. Або, що ймовірніше, регіональні цільові програми розвитку насправді не розглядаються як стратегічні документи для вирішення галузевих проблем, а як «шухлядні документи» та PR-інструменти (можна припустити, що адресуються PR-меседжі не стільки виборцям, скільки офісу президента). Які є аргументи на користь такого припущення? Достатньо подивитися на долю тих програм, затвердження яких супроводжувалося активною PR-кампанією з яскравими заголовками, і виконання яких не потребує значних коштів. Тобто, мова не про конфуз із 800 мільйонами на територіальну оборону, яких в бюджеті не передбачено, а про значно менш витратні програми.
Програма цифрової трансформації в урядовому тренді діджиталізації, перша в Україні регіональна програма на захист української мови, підтримка громадянського суспільства – ці та інші популярні програми з невеликими кошторисами яскраво презентувалися і затверджувалися, а за декілька місяців про них навіть не згадували в бюджеті. І це - вже стала практика викривлення сутності регіональних програм розвитку, яка роками затверджувалася, зокрема, і на Харківщині. З одного боку, «програмний спам» із дублюванням за сферами і змістом, в гонитві за яскравими заголовками про затвердження. І одночасно, з іншого боку, 85% видатків бюджету не співставляються з затвердженими програмами розвитку, а про деякі програми в бюджеті взагалі немає згадок. Можливо, саме війна має стати тим стрес-тестом, який змінить підхід до програм розвитку – від мистецтва створення безлічі документів, існуючих лише на папері, до мистецтва розробки реалістичних галузевих стратегій і знаходження ресурсів для їхньої реалізації.
Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».