Чого від нас чекають?
Кліматична політика загалом має два напрямки ― зменшення викидів, щоб запобігти сильнішому нагріванню планети, та адаптація до неуникних змін клімату, спричинених уже теперішнім нагріванням. Мета таких заходів ― вуглецева нейтральність, тобто викид такої кількості парникових газів, які поглинають рослини та мікроорганізми. Тобто досягнення балансу, раніше порушеного людиною.
Внутрішнє законодавство у сфері кліматичної політики України орієнтується на міжнародні зобов’язання, що взяла на себе держава.
Передусім це Угода про асоціацію Україна-ЄС. Кліматичні зобов’язання прописані в розділі про економічне співробітництво ― глава 6 «Навколишнє природне середовище», що передбачає інституційні реформи у сфері охорони довкілля. Наближення законодавства України до європейського визначають регламенти та директиви Додатку ХХХ Угоди. Додаток також передбачає імплементацію Кіотського протоколу ― документа, що визначає квоти на викиди для окремих держав. Мету можна звести до двох пунктів ― зменшити кількість викидів парникових газів і не допустити руйнування екосистем.
План заходів з виконання Угоди затвердила Постанова КМУ у 2017 році. Для початку в Україні впровадили європейську модель ОВД (оцінка впливу на довкілля, що стосується окремих проєктів ― ЗУ «Про ОВД») і СЕО (стратегічна екологічна оцінка, що стосується впроваджених політик і планів ― ЗУ «Про СЕО»). Надалі створювали документи й закони, що регулювали державну політику: стратегії (переважно до 2030 року), плани до них і закони, що дозволяють їх втілити.
Інший визначальний документ ― Паризька кліматична угода. Країни-підписантки визначають, на скільки скорочують викиди парникових газів порівняно з 1990 роком ― це називають Національно визначеним внеском (НВВ). НВВ України ― скоротити викиди на 40% порівняно з 1990 роком, що фактично означає скорочення на 61,2% у 2018 році. Тобто насправді кількість викидів збільшувалася. Експерти назвали цей НВВ «критично незадовільним». Наразі вже 1,5 року працюють над НВВ-2, проєкт якого опублікували 1 квітня. Обговорювана мета ― до 2030 року досягнути рівня викидів 35% від того, що було в 1990 році (на 10% нижче від теперішнього), що може стати реальним скороченням викидів парникових газів.
Також Україна висловила готовність приєднатися до Європейського зеленого курсу (ЄЗК) ― нової політики пом’якшення наслідків зміни клімату ― підписала з ЄС угоду «Кліматичний пакет для стабільної економіки в Україні». У 2019 році Зеленський видав Указ «Про Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року», тоді ж з’явився закон про стратегію екологічної політики.
«Останні п’ять років показали: Україна потрапляє в зону найбільших змін клімату в Європі», ― учений про наслідки зміни клімату
Стратегії без наслідків
Створювати дієві плани можна, маючи достатньо даних. В Україні інформація про забруднення довкілля є не в усіх секторах. Наприклад, у Національному кадастрі антропогенних викидів вказані дані за секторами економіки, проте не вказано компаній, що їх продукують. Схожа проблема з будівельним сектором ― немає реєстру будівель за енергоефективністю, що дозволило б спланувати модернізацію. Зміни в цьому секторі є критично важливими: близько 40% викидів СО2 в Україні ― наслідок будівництва та експлуатації, енергія з невідновлюваних джерел іде на опалення й гарячу воду для населення. При цьому до 40% тепла втрачається у застарілих тепломережах. До 2060 року кількість будівель в Україні може збільшитися вдвічі. Уже зараз треба провести термомодернізацію понад 18 000 будинків, зведених у 1970-х, і понад 22 000, споруджених у 1980-х. Але коштів у бюджеті на це не передбачено.
На Урядовому порталі є звіт про роботу у сфері охорони з осені 2019 до осені 2020. Основний масив ― стратегії й плани, над якими чи то працюють, чи то починають роботу. Та проблема в тому, що подібні документи переважно так і лишаються на папері ― їх не втілюють. Наприклад, минулоріч сплив термін дії Національного плану дій з енергоефективності та Національного плану дій з відновлюваної енергетики, та чи виконали їх ― невідомо. Також моделювання показує, що Україна може досягти вуглецевої нейтральності до 2070 року. Після обговорень у Стратегії економічного розвитку затвердили 2060 рік, а в Мінекономрозвитку пропонували 2050-й. На це звертає увагу Євгенія Засядько з організації «Екодія»:
― Документи чекають на термін закінчення, створюють новий документ з оновленими даними на довший термін ― і все повторюється. Наприклад, так відтерміновували підготовку та схвалення НВВ-2. Не зрозуміло, у чому сенс створення таких документів. При цьому, наприклад, Стратегія низьковуглецевого розвитку просто затверджена Постановою КМУ і не має сили на державному рівні. Ми просто прозвітували міжнародним партнерам, що одні з перших прийняли такий документ, але він не впливає на політику. Так само не пропрацьована взаємодія центральної і місцевої влади, стратегії відірвані від реалій.
Роботу України з кліматичною й екологічною складовою в минулорічному звіті Європейської комісії назвали повільною. Також комісія помітила проблеми в законодавстві: закон, що регулює видобування бурштину, не відповідає європейським зобов’язанням, екологічну інспекцію не реформували. А заплановані НВВ-2 до Паризької угоди та Національний план з клімату та енергетики так і не прийняли у 2020 році.
Так само є проблема з врегулюванням землекористування та лісництва. Минулоріч у цій сфері викиди вперше перевищили поглинання парникових газів. В Україні клімат стає більш сухим, і розпорядження КМУ «Про схвалення Стратегії зрошення та дренажу в Україні на період до 2030 року» може погіршити ситуацію ― просте збільшення обсягів зрошення може стати причиною засолення та ерозії ґрунтів. А Єдину комплексну стратегію розвитку сільського господарства та сільських територій (2015–2020 рр.) з ціллю зменшити викиди парникових газів на 20% так і не втілили.
Так само проблеми і в секторі транспорту. У січні 2021 року кількість автомобілів у Києві вперше перевищила 400 на 1000 мешканців і мешканок. Авто спричиняють близько 8% викидів парникових газів. У ЄС працюють над тим, щоб до 2050 року викиди знизилися на 80-100% порівняно з показниками 1990 року. Проте в Україні законодавство, навпаки, стає більш лояльним до власників авто: скасували екологічний податок, оподатковують новіші моделі, що продукують менше викидів. При цьому Національна транспортна стратегія до 2030 року пропонує збільшити частку громадського й електротранспорту, частку застосування альтернативних видів палива й електроенергії до 50%, стимулювати велорух, запровадити дорожні збори для «не-зелених» авто і податки для компенсації шкоди довкіллю. Рекомендують змінити структуру користування транспортом так, щоб тільки 10% пересувань здійснювалися приватними автомобілями. Теперішніми темпами втілити це складно.
Наразі в Україні розробляють Національну стратегію екобезпеки та адаптації до зміни клімату до 2030 року. Антоніна Платонова, головна спеціалістка відділу політики адаптації до зміни клімату та кліматичної звітності Міністерства захисту довкілля і природних ресурсів, каже, що цей відділ з трьох людей створили торік. У лютому Стратегію виставили на обговорення, і наразі чекають на зауваження і пропозиції від інших міністерств. На створення мали пів року.
― Такі темпи через терміни в Указі президента, ― пояснює Антоніна Платонова. ― До підписання говорили тільки про адаптацію, а в Указі вже йшлося ще й про екобезпеку, що не завжди є тотожним. Зараз це стратегія лише з кліматичних питань. Її завдання ― ввести в законодавство поняття адаптації, документ загальний, рамковий.
Поки не підписана Стратегія, не можна приймати план заходів до неї, хоча їх уже напрацьовують. Антоніна Платонова визнає, що повністю імплементувати розроблені документи не завжди вдається:
― Від суперечок про реальність зміни клімату ми прийшли до стратегій боротьби й адаптації. Найважливіше ― донести інформацію про зміни до регіонів, бо на цьому рівні проблему не завжди розуміють, хоча заходи з адаптації є передусім регіональним питанням. Хоча раніше клімат не входив до пріоритетних тем, тепер про нього нарешті почали говорити на найвищому рівні.
Кліматична політика України дійсно тільки-но почала з’являтися ― після 1990 року держава дійсно різко скоротила кількість викидів парникових газів, але сталося це через розпад СРСР і колапс ринків, на які орієнтувалася українська економіка. Відтак у «нульові» обсяги викидів почали наростати: вважалося, що економічне зростання неможливе без нарощування шкідливої промисловості. Проте у 2018-му вперше за час незалежності кількість викидів зменшилася, а економічні показники виросли.
Оксана Алієва, координаторка програми «Зміна клімату та енергетична політика» Фонду ім. Гайнріха Бьолля, Бюро Київ-Україна пояснює, що грамотно сформульована кліматична політика дає переваги економіці ― наприклад, модернізуються сектори енергетики й промисловості, які в Україні здебільшого застарілі. При цьому модернізувати українську інфраструктуру відносно дешевше, ніж у розвинених країнах, адже щоб покращити вже наявне обладнання, їм доведеться вдаватися до більш серйозних інновацій. ЄЗК, до якого Україна висловила бажання приєднатися, передусім є стратегією економічного розвитку, в центрі якої стоїть протидія зміні клімату. «Зелена» економіка потребуватиме не менше робочих місць, ніж традиційна, але процеси будуть більш високотехнологічними і не створюватимуть ризиків для здоров’я. При цьому енергоємність ВВП України висока, тобто є великий потенціал до скорочення кількості викидів парникових газів. Відповідно до Національної стратегії, Україна прагне досягти вуглецевої нейтральності до 2060 року, і це можливо.
― Але в секторальних політиках і їх впровадженні в Україні ― величезний провал. Кліматична політика дуже слабко інтегрована, ― говорить Оксана Алієва. ― Екологічних норм не дотримуюся в сільському господарстві, «зелена» енергетика лишається на рівні розмов, бо досі не провели аукціони для створення нових «зелених» станцій, минулоріч ретроспективно знизили «зелений» тариф, через що інвестиції в цю сферу впали від 4,1 мільярда доларів до 1,4 мільярда доларів.
Так само не досі не розробили Державну концепцію трансформації вугільних регіонів. При цьому на шахти в бюджеті на 2021 рік закладено близько 4,5 мільярдів гривень, а на Фонд енергоефективності ― нуль. Оксана Алієва говорить:
― Ми одні з перших ратифікували Паризьку угоду, але необґрунтовано довго розробляємо НВВ-2. Прийняли закон про моніторинг, звітність, верифікацію викидів парникових газів, але не виконуємо Нацплан скорочення викидів. Ніби й маємо мету, але не маємо плану перших кроків до неї. І що довше ми це відкладаємо, то дорожче це буде коштувати.
Скільки це коштує
Питання кліматичної політики ― це питання грошей. По-перше, глобальне потепління впливає на економіку. За найгіршими прогнозами, за кілька десятків років світ може втратити до 50% ВВП через руйнівний вплив зміни клімату. По-друге, адаптація до зміни клімату та перехід до вуглецево-нейтральної економіки дорого коштує. Щоправда, платити доведеться у будь-якому разі ― або за підготовку до дій, або за наслідки бездіяльності.
Щоб стимулювати перехід до «зеленої» економіки, у ЄС впроваджують кілька механізмів. Наприклад, підвищений податок на викиди CO2. Завдяки йому до 2030 року можна буде скоротити викиди на третину, адже підприємства інвестуватимуть у модернізацію, щоб не втрачати прибутки. У МВФ пропонують запровадити податок на рівні $70. В Україні ж такий податок найнижчий у світі ― 10 гривень за 1 тонну.
Ілля Єременко, експерт Української кліматичної мережі каже, що сума 10 гривень економічного обґрунтування не має. Ще три роки тому податок складав 37 копійок за тонну, що мізерно мало. Також за його словами, вуглецевим податком в Україні охоплено 71% викидів, але сума, зібрана з податку, складає менше від 0,1% бюджету.
― Для підприємства що 37 копійок, що 10 гривень ― різниці немає. Підприємствам дешевше заплатити, це не стимулює скорочувати викиди, ― говорить він. ― Україні взагалі рекомендують установити податок не нижчий від 4 євро за тонну і поступово підвищувати його ― тільки тоді цей інструмент буде дієвим.
Інший податок ― вуглецевий торговельний бар’єр ― є складовою ЄЗК. Він буде вищим для товарів, виготовлення яких спричиняє більший викид парникових газів. Тож компаніям доведеться або платити податок і втрачати прибутки, або ж ті кошти інвестувати в модернізацію виробництва. Українські товари в Європі є дешевшими, аніж тамтешні, та якщо податок запрацює, вони, більш «вуглецево брудні», подорожчають і європейський ринок стане невигідним. Наразі Україна планує започаткувати консультації з Єврокомісією щодо застосування податку.
Окрім консультацій, від ЄС очікують і фінансової підтримки, говорить Євгенія Засядько.
― У 2021 році на пом'якшення й адаптацію до змін клімату заклали мало коштів, ми маємо недофінансування. Наприклад, сумарне капіталовкладення в енергоефективність будівель у 2018 році було 2,1 мільярда гривень. А для тепломодернізації хоча б 30% багатоквартирних будинків треба 40 мільярдів. Так, Європа зацікавлена в тому, щоб усі країни рухалися до кліматичної нейтральності, але навряд чи вони просто даватимуть нам гроші. Ми й самі повинні за це платити, але поки що цього немає.
Фінансування реалізації кліматичної політики допомогло б діяти на випередження. У ЄС підрахували, що 1 євро, вкладене в адаптацію, дозволяє зекономити 6 євро на ліквідації наслідків. А ефективна система виявлення займання та політика попередження пожеж запобігла б минулорічним масштабам. На ліквідацію пожеж і повеней виділили як мінімум 2,7 мільярда гривень. Євгенія Засядько переконана: сума втрат через зміну клімату мусила б бути ще більшою хоча б через компенсації аграріям на півдні, які постраждали від посухи.
Що ж до того, скільки повинна заплатити Україна, висновки можна робити за моделюванням витрат для розрахунку НВВ-2. У Звіті з моделювання зазначено, що необхідні кліматичні практики та заходи досі не впроваджені, але Україна ще може стати вуглецево-нейтральною до 2070 року, якщо впроваджуватиме системні заходи. Інакше економіка стане неконкурентноспроможною, а активи держави будуть застарілими. Базовий сценарій, за якого Україна таки впроваджує взяті на себе зобов’язання, коштуватиме близько 600 мільярдів євро інвестицій. Комбінований сценарій, що допоможе до 2070 року досягти вуглецево-нейтральної економіки, коштує не значно дорожче ― до 850 мільярдів євро. Але при цьому буде зростати ВВП.
― Якщо відкладати це надалі, буде як з будинком, за яким не слідкували 10 років і вирішили зробити ремонт ― доведеться витратити відразу чималу суму, ― говорить Оксана Алієва. ― Наприклад, для 12 з 15 блоків АЕС уже було пролонгування терміну експлуатації. Але накопичень у Фонді виведення з експлуатації не вистачить навіть на один блок. Якщо не діяти зараз, все одно доведеться заплатити у майбутньому, але будуть ще й додаткові витрати і на субсидування, і на відновлення інфраструктури, і на охорону здоров’я.
Брак політичної волі
Відповідно до Концепції «зеленого» енергетичного переходу, країна вже за 30 років повинна досягти кліматичної нейтральності за рахунок переходу на «зелену» енергетику і скороченню видобутку вугілля та коксу на 75%. Проте чи вдасться це ― невідомо. У моделюванні для НВВ-2 дата ― 2070 рік, тобто для виконання Концепції насправді треба на 20 років більше. Динаміка невтішна ― Україна наразі імплементує норми Третього енергетичного пакету директив ЄС, тоді як уже є Четвертий, «Чиста енергія для всіх європейців», що акцентує на «зеленій» енергетиці.
Змінити «зелену» енергетику в Україні могла б Енергетична стратегія на період до 2035 року. Проте її розробили не на основі моделювання ринку, а на основі експертних думок, що не дає точних прогнозів. «Зелена» енергетика могла б замінити вугільну та атомну, що шкодять довкіллю і є небезпечними. Проте чинна в Україні модель підтримки ВДЕ (відновлюваних джерел енергії) не дозволяє отримати повноцінний ефект від збільшення її частки: держава викуповує всю «зелену» електроенергію, ціна на вугілля й атомну генерацію викривлена, тож конкуренція відсутня. Так само не сприяють заявленому переходу до вуглецевої нейтральності субсидії на виробництво та споживання викопної енергії. Щоправда, на рівні окремих міст, що підписали Угоду мерів, використання ВДЕ у громадах стимулюють (наприклад, у Житомирі чи Славутичі).
Найбільше викидів парникових газів продукує спалювання викопного палива ― у 2018 році це було 66%. Просто відмовитися від нього не можна, оскільки постраждають люди, що працюють у цій сфері. Поступова заміна викопного палива на ВДЕ потребує вже зараз починати будівництво нової системи. Але, за словами Євгенії Засядько, цього не роблять, ба більше ― планують будувати два реактори ХАЕС на старих радянських платформах. В умовах зміни клімату реактори, які треба охолоджувати, стають небезпечними ― минулоріч у Франції через перегрів навіть зупинили роботу кількох.
Один з інструментів переходу до меншої кількості викидів ― торгівля квотами на викиди парникових газів. В Україні ринок планують запустити з 2025 року. Проте наразі бази для цього немає. Щоб впровадити механізм, треба мати систему моніторингу ― закон про це тільки-но прийняли, тож перша звітність за ним буде лише у 2022 році. Тільки після цього можна буде зрозуміти, якими є реальні викиди з кожного сектору і які квоти встановлювати. Ілля Єременко пояснює: якщо ринок квот запустять, їх визначатиме держава. Великі підприємства або платитимуть штрафи, або купуватимуть квоти.
― Це стара ідея ще з часів Кіотського протоколу, де такі торги здійснюються між країнами, ― говорить Ілля Єременко. ― Але це призвело навіть до збільшення викидів. На національному рівні будуть ті самі проблеми. До того ж невідомо, як справедливо розподілити квоти між підприємствами. Я бачив просто дикі пропозиції, щоб це робив один чиновник. Це створює корупційні ризики. У нас немає інституційної сталості, тож не думаю, що ринок запустять у 2025 році. А взагалі ця система працює в парі з податком на викиди: податок сплачують малі підприємства, а більші між собою торгують квотами. Дизайн системи залежить від структури економіки. В Україні з цим може бути проблема, бо на ринку є монополісти ― ДТЕК сумарно продукує найбільше викидів і, по суті, торгуватиме з дочірніми компаніями, тобто із собою.
За словами Іллі Єременка, в українській системі торгівлі викидами буде до 10 гравців, тож є сенс лише у її поєднанні з європейською. Проте це може статися не швидко: наприклад, швейцарську СТВ до європейської системи інтегрували протягом 5 років. Навіть якщо українська СТВ запрацює у 2025 і до 2030 стане частиною системи ЄС, то до того, як інструмент стане дієвим, мине 10 років. Тому зараз реальним інструментом скорочення викидів в Україні має бути збільшення і вдосконалення застосування податку на вуглекислий газ.
Наразі так само є проблеми із «зеленою» енергетикою. Електроенергію з ВДЕ купує державне підприємство-гарантований покупець і з націнкою продає на ринку. «Зелена» енергетика коштує дорожче, ніж традиційна. Але оскільки енергію продають відразу, не накопичуючи, є технологічне обмеження на частку «зеленої» в системі, яка генерується нерівномірно. Щоб збільшити частку ВДЕ, треба більші маневрові потужності електромережі. І при цьому вугільні станції повинні лишатися самоокупними, щоб не закритися і на випадок перебоїв з «зеленою» енергетикою підстрахувати систему.
Та ринок ВДЕ в Україні не розвивається необхідними темпами. З одного боку, через непередбачуваність ― наприклад, зниження «зеленого» тарифу налякало інвесторів. З іншого ― через брак політичної волі для зменшення частки викопного палива, у тому числі через енергетичне лобі.
― Якщо закрити вугільні електростанції, їхні власники не зароблятимуть, ― говорить Ілля Єременко. ― Власники цієї галузі впливають на депутатів і міністерства. Через олігархізацію енергетики немає правил гри на ринку і здорової конкуренції. Політично можна опиратися цій зміні до певної межі, але з часом це стане економічно безглуздим: технології «зеленої» енергетики стануть настільки дешевими, що витіснять вугільний сектор. Ми вже непогано рухаємося до частки 25% у 2035 році, хоча на момент затвердження це здавалося нереалістичним. З погляду протидії змінам клімату це мало, звісно, але для України ― багато.
Відповідно до прописаних стратегій, Україна може скоротити викиди парникових газів на 72%, але грошей на реалізацію наразі немає. Євгенія Засядько стверджує, що за розрахунками експертного кола «Екодії», реалізувати ці стратегії без політичної волі і зацікавленості нереально:
― Багато обіцянок декларують, але коли доходить до справи, отримуємо зовсім нічого.
Ілля Єременко додає, що реформи в енергетиці потребують довгострокового планування, якого наразі немає:
― В Україні не готові платити «за клімат». Перехід на «зелену» енергетику й інші кліматичні рішення ― це додаткові витрати зараз, але вони збережуть мільйони життів по всьому світу в майбутньому. Але ж їх не порахуєш.