Голосування 22 липня за скандальний закон — результат щонайменше п’яти принципових порушень Регламенту і Верховною Радою загалом, і особисто її головою Русланом Стефанчуком, підрахувала громадська ініціатива «Голка». І кожне порушення Регламенту одночасно є порушенням щонайменше трьох вимог Конституції.
Свідомі численні порушення законодавства парламентом під час прийняття законів в інтересах окремих осіб — це корупція на найвищому рівні. Вони свідчать про відмову розбудовувати правову державу не менше, ніж скандальні норми проєкту 12414, і давно не є чимось унікальним у роботі парламенту нинішнього скликання. Згадати хоча б, як народні депутати «подолали» вето Зеленського під час голосування за закон про Закарпаття. І тут Стефанчук як спікер відігравав ключову роль.
Приймати закони — це виключне повноваження Верховної Ради. І якщо закон набрав необхідну кількість голосів народних депутатів, його вважають прийнятим. Але це зовсім не означає, що парламент має право робити це з порушенням законів і Конституції.
Окрім загального принципу правової держави, який закріпили в першій статті Конституції, Основний закон має низку конкретних вимог до дій парламенту. Наприклад, у шостій статті сказано, що орган законодавчої влади здійснює свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.
А про те, що органи державної влади і їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, говорить стаття 19. Щодо порядку роботи Верховної Ради, то його регламентують Конституція у 83-й статті і Регламент.
Закон «Про правовий режим воєнного стану» (ч. 1 ст. 9) додатково закріплює, що в умовах воєнного стану Президент і Верховна Рада діють виключно на підставі, у межах повноважень і в спосіб, визначені Конституцією та законами. Тож дотримання Регламенту у своїй діяльності — такий самий конституційний обов’язок ВР, як і обов’язок громадян захищати незалежність і територіальну цілісність України.
Законодавча процедура визначена Розділом IV Регламенту, і дотримуватися її обов’язково через згадані вище норми. А частина третя ст. 50 Регламенту визначає, що з питань законодавчої процедури прийняття рішення про одноразове відхилення (ad hoc) від процедур допустиме лише щодо чітко встановленого переліку питань (перенесення розгляду законопроєктів, продовження чи скорочення строків внесення альтернативних законопроєктів, пропозицій і поправок до законопроєктів, скорочення строків надання законопроєктів народним депутатам і строків розгляду законопроєктів у комітетах).
Законодавча процедура — це не просто формальність. Попри всі недоліки, її дотримання дозволяє забезпечити певний мінімальний рівень як антикорупційного, так і громадського контролю за діяльністю парламенту. І проєкт 12414 з нормами для знищення незалежності НАБУ та Спеціальної антикорупційної прокуратури взагалі не могли б прийняти, якби під час його розгляду не було кількох порушень Регламенту.
1. Правки щодо НАБУ і САП за змістом не могли включати у проєкт під час підготовки до другого читання
Відповідно до ст. 116 Регламенту, пропозиції і поправки до законопроєкту, який готують до другого читання, можуть вносити лише до того тексту законопроєкту (розділів, глав, статей, їхніх частин, пунктів, підпунктів, абзаців, речень), який прийняли за основу.
Можливий виняток, якщо необхідно виправити, уточнити, усунути помилки та/або суперечності в тексті законопроєкту. Але за двох умов:
1) ВР проголосувала за це під час розгляду в першому читанні;
2) такі пропозиції і поправки повинні відповідати предмету правового регулювання законопроекту.
У ситуації із законопроєктом 12414 ВР не приймала відповідного рішення, а правки щодо НАБУ і САП не пов'язані з початковим законопроєктом про особливості досудового розслідування кримінальних правопорушень, пов’язаних зі зникненням осіб безвісти за особливих обставин в умовах воєнного стану.
І депутати свідомо йшли на порушення Регламенту, коли віддавали 22 липня свій голос за. Адже про порушення ст. 116 Регламенту було вказано у висновку Головного юруправління і двічі наголошував у виступах нардеп Ярослав Железняк (стенограма засідання).
Дотримуватися згаданих вимог ст. 116 Регламенту вкрай важливо в законотворчому процесі. Це дозволяє уникати і махінацій на кшталт цієї ситуації, і звичайних помилок, адже встановлена Регламентом процедура передбачає низку процедур (антикорекспертизу від профільного комітету, науково-експертний аналіз тощо) лише редакції до першого читання.
Але порушення цих вимог стало буденністю, аби протягувати різноманітні корупціогенні зміни в законодавство і як хабарі окремим групам задля збору голосів на підтримку законопроєктів.
2. Правки щодо НАБУ і САП подали з порушенням встановлених строків
Та саме ст. 116 Регламенту визначає, що пропозиції і поправки до законопроєкту, який готують до другого читання, вносять у 14-денний строк після дня прийняття законопроєкту за основу. Парламент мав право продовжити цей строк, але не робив цього.
Дотримуватися цієї норми важливо, щоб уникнути і блокування підготовки проєктів безкінечним спамом поправок і пропозицій, і корупційних махінацій, коли в останній момент додають нові норми.
Законопроєкт 12414 прийняли за основу 29 квітня, а пропозиції про НАБУ і САП нардеп Максим Бужанський подав майже через чотири місяці — 22 липня. Відповідальні за порушення їхнього розгляду і додання у фінальну редакцію передусім Комітет ВРУ з питань правоохоронної діяльності і безпосередньо заступник його голови Максим Павлюк, який призначав і проводив відповідне засідання комітету.
3. Порушення строків надання законопроєкту депутатам
Відповідно до ст. 117 Регламенту, законопроєкт, підготовлений до другого читання, висновок головного комітету та інші супровідні документи до нього надають депутатам не пізніш як за десять днів до його розгляду на пленарному засіданні. Стаття 101 Регламенту дозволяє скорочувати цей строк, але виключно в разі визнання законопроєкту невідкладним. При цьому не допускають скорочення зазначених строків більш як наполовину.
Ці вимоги також вкрай принципові, аби депутати повноцінно вивчали зміст проєктів і громадськість контролювала процеси, адже проєкт не лише надають парламентарям, а й оприлюднюють на сайті Верховної Ради.
Але законодавчу ініціативу 12414 розглядали на комітеті вранці перед винесенням в сесійну залу, його оприлюднили буквально за п’ять хвилин до початку засідання. Тому депутати знову-таки свідомо йшли на це порушення Регламенту, коли віддали свій голос за.
4. Голова Верховної Ради Руслан Стефанчук не зупинив порушення Регламенту
Стаття 88 Конституції визначає, що голова ВР здійснює повноваження в порядку, встановленому Регламентом. А стаття 48 Регламенту передбачає, що головуючий на пленарному засіданні повинен невідкладно вжити заходів для усунення порушень Регламенту, які виникли під час розгляду й голосування питання.
Кілька нардепів неодноразово заявляли про порушення Регламенту і зверталися до Руслана Стефанчука з проханням усунути їх. Але Стефанчук демонстративно відмовлявся виконувати свій прямий обов’язок.
Унаслідок грубого порушення вимог Регламенту самим Стефанчуком під час розгляду законопроєкту 12414 фракції «Європейська Солідарність» і «Голос» закликали відсторонити його від головування на засіданні. Але пропозиція отримала лише 23 голоси, що ще раз продемонструвало підтримку більшістю порушення вимог законодавства до роботи парламенту.
5. ВР не мала права приймати рішення про невідкладне підписання прийнятого закону
Проголосувавши за законопроєкт 12414, ВР за пропозицією Максима Бужанського підтримала його невідкладне підписання головою ВР. Але ВР не мала права на таке рішення.
Відповідно до ч. 2 ст. 130 Регламенту, голова парламенту підписує закон не раніше ніж за два і не пізніше ніж за п'ять днів з дня його подання. Підписання прийнятого закону — це частина законодавчої процедури, і згадана раніше ст. 50 Регламенту не дозволяє Верховній Раді приймати рішення про одноразове відхилення від вимог цієї норми.
Пост Олександри Матвійчук, яка на сайті Офісу Президента подала петицію з вимогою вето — і петицію навіть не встигли оприлюднити. Так інструменти цифрової демократії втрачають свій зміст.
Право спікера на підписання закону не раніше ніж через два дні має критичне значення як один із запобіжників від порушення Регламенту під час прийняття законів і підробок тексту перед поданням його на підпис президентові.
Адже Регламент (статті 48 і 130) встановлює строк у два дні для подання нардепами заяв до голови ВР у разі виявлення порушення Регламенту під час прийняття закону чи махінацій з текстом прийнятого закону. І до розгляду такої заяви Верховною Радою спікеру заборонено підписувати прийнятий закон, а парламент має право скасувати його прийняття.
У аспекті цього порушення дуже важливо акцентувати увагу на намірах Верховної Ради під час розгляду поданого Володимиром Зеленським законопроєкту, що має відкотити внесені проєктом 12414 зміни. Як повідомив голова ВР Руслан Стефанчук, крім іншого, запропонують підтримати його невідкладне підписання відразу після прийняття парламентом.
Такі дії — це пастка. Стефанчук фактично намагається легітимізувати систематичні порушення Регламенту у роботі Верховної Ради в той самий спосіб, як і під час прийняття проєкту 12414, але цього разу вже під виглядом виконання вимог суспільства і закордонних партнерів.
Навряд чи хтось сумнівається, що історія із законопроєктом 12414 є наслідком бажання президента, його Офісу та значної кількості нардепів позбавити НАБУ і САП незалежності. І всі ці люди добре розуміли, що такі наміри будуть негативно сприйняті як суспільством, так і закордонними партнерами. Тому весь їхній розрахунок був на бліцкриг — організувати підписаний президентом закон з бажаними нормами так швидко, щоб ніхто не встиг відреагувати.
Але для їхніх намірів була перешкода — Регламент Верховної Ради, обов’язковість дотримання якого встановлена нормами Конституції. Тому Регламент банально порушили. І не раз, а щонайменше п’ять. Усі без винятку порушення були обов’язковими, аби реалізувати наміри, у сукупності вони дозволили провернути оборудку за лічені години.
І кожне таке порушення Регламенту одночасно є порушенням щонайменше трьох вимог Конституції. Гарант Конституції ними традиційно не переймався.
Прийняття законопроєкту 12414 не найбільша проблема, а лише наслідки звичного в останні роки стилю роботи Верховної Ради, яка вважає себе вищою за Конституцію і закони. І такий її стиль роботи — за вказівкою з Офісу Президента — і є однією з ознак установлення диктатури й узурпації влади.
У цій історії ще дуже показові механізми, якими більшість фактично позбавляє голосу парламентську опозицію: спочатку голова ВР Стефанчук не виконує своїх обов’язків і сам порушує Регламент, а потім більшість незаконно позбавляє депутатів від опозиції гарантованого їм права оскаржити незаконність дій ВР протягом двох днів після прийняття закону.
Заплановане на найближчі дні повернення незалежності НАБУ і САП — чимала перемога суспільства. Але це майже не вплине на розвиток подій у країні загалом, якщо суспільство так само активно не почне вимагати у Верховної Ради безумовно виконувати вимоги Регламенту в законотворчій діяльності. Регламент не панацея, але його дотримання створить для суспільства механізм контролю за діями влади бодай у законотворчості без перманентного Майдану.
На жаль, нардепи можуть собі дозволити безкарно порушувати Регламент і далі, бо, відповідно до ст. 80 Конституції, юридично не відповідальні за результати голосування. Проте чи буде в НАБУ і САП бажання покарати винних у цій ситуації?