Історико-архітектурний опорний план Львова розробляли з 2017 року, проєкт обґрунтовано критикували. Проте за останні роки в частині регулювання забудови його значно покращили — натисла Науково-методична рада з питань охорони культурної спадщини при Мінкульті.
Редакція історико-архітектурного опорного плану Львова, яку подали в міністерство два роки тому, передбачала можливість керувати вручну, висотність будівель могла перевищувати встановлені обмеження. У документі було 41 (!) посилання на процедуру, майже ідентичну скасованій раніше через корупційні ризики.
Влада Львова після жорсткої позиції Науково-методичної ради здебільшого таки усунула недоліки (документи 1, 2 й 1, 2).
Але через зміни законодавства ті моменти, які могли бути позитивними, можуть сприймати негативно.
Раніше діяв принцип «якщо обмеження не затвердили — їх не існує». Але закон про дерегуляцію земельних відносин в охоронних зонах пам’яток імперативно встановив досить жорсткі обмеження до тих пір, поки нові обмеження не затвердять окремою науково-проєктною документацією (закон 1423-IX). Будь-яке нове будівництво чи надбудова заборонені, якщо відстань до пам’ятки менша за суму подвійної висоти пам’ятки й запланованого будівництва.
Щільність пам’яток у центрі Львова така, що подібні обмеження зробили неможливими нове будівництво і надбудови. А визначені в історико-архітектурному опорному плані (далі — ІАОП) режими використання зон охорони дозволять будівництво майже впритул до пам’яток. Тому профільний заступник міського голови Любомир Зубач назвав це «пострілом в ногу, який скоїли ініціатори суду іншим забудівельникам».
Дійсно, хтось із забудовників отримає можливість ущільнювати забудову центру, а хтось не зможе звести висотку на віддаленій від пам’яток ділянці.
Історико-архітектурний опорний план Львова, який подали в Мінкультури за пів року до змін у законодавстві, і тоді не відповідав чинним вимогам. Проєкт міг містити лише вже затверджені межі й режими використання територій. Але він передбачав встановлення великої кількості нових обмежень, а окрема науково-проєктна документації для затвердження її органами охорони культурної спадщини навіть не замовлялася.
Навіть коли розгляд питання затягнувся і набув чинності згаданий закон, Львів не замовив переоформлення документації в новому електронному форматі й розробки обов’язкових проєктів землеустрою для мінімізації порушень під час затвердження, хоча все одно ще півтора року доопрацьовував документацію, щоб виконати згадані зауваження.
Порушувати законодавство Мінкультури допомагають облдержадміністрації. В історії зі Львовом профільний департамент своїм наказом затвердив «межі й режими використання пам’яток місцевого значення та їхніх зон охорони», визначені в ІАОП Львова. Хоча він мав право затвердити лише окрему науково-проєктну документацію з визначенням цих самих меж і режимів і вона при цьому мала обов’язково містити проєкти землеустрою.
Цікаво, що просто в преамбулі наказу є посилання на норми Закону «Про охорону культурної спадщини», які й було порушено цією оборудкою.
Далі Мінкультури іншим наказом затвердило науково-проєктну документацію «Історико-архітектурний опорний план Львова».
Отже, Міністерство наказом затвердило науково-проєктну документацію, яку може затвердити сесійно виключно міськрада, як складову генплану Львова.
При цьому ніяких проєктів землеустрою, аби встановити обмеження на використання земель, не затверджували. Тобто Мінкультури порушило встановлену законом заборону і тут.
Зазначена документація навіть за форматом не відповідала вимогам до електронного документа науково-проєктної документації у сфері охорони культурної спадщини, бо розробляли її за вимогами містобудівного законодавства, а не пам’яткоохоронного. І Мінкультури має повноваження таку документацію погоджувати виключно перед тим, як затвердить міськрада.
Тому рішення суду не дивує. Міністерство розраховувало, що наказ просто ніхто не оскаржуватиме й уже повідомило про начебто добровільні наміри позивача відмовитися від позову.
Парадоксально, але Мінкульт видавав свої накази, які стосуються всіх, за акти індивідуальної (!) дії і не скеровував на обов’язкову реєстрацію в Мін'юст.
Навіть у судовій справі, яка стосується Львова, Мінкульт доводить, що це не нормативно-правовий акт. Але визначені межі й режими, встановлені відповідно до Закону «Про охорону культурної спадщини», є обмеженнями у використанні земель і, відповідно до частини 4 ст. 111 Земельного кодексу, набирають чинності, лише якщо виконано певні вимоги.
Якщо такі обмеження встановлені нормативно-правовим актом, то вони набувають чинності разом з відповідним актом. Але наказ Мінкультури не набув чинності як нормативно-правовий акт, бо не зареєстрований у Мін'юсті. А встановлені ним, як актом індивідуальної дії, обмеження не чинні, бо не зареєстровані в Державному земельному кадастрі — необхідних для цього проєктів землеустрою навіть не розробляли.
Наказ Мінкультури не просто незаконний — він фіктивний. Ніяких обмежень він не встановив. Це виключно документ для тиску на забудовників, щоб вимагати хабарі.
Виконком міськради Львова не може законно використовувати цей наказ ще й з інших причин. Коли надають містобудівні умови, дозволяють використовувати виключно дані кадастру або затверджену містобудівну документацію (ст. 29 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності»). Але історико-архітектурний опорний план досі не затвердила рада Львова як частину генплану. Перед цим він мав пройти громадські обговорення й обов’язкову експертизу. Тобто і влада Львова порушує закон, а хоче мати вигляд захисниці культурної спадщини.
Ситуація зі Львовом — лише один з прикладів. Загалом Мінкультури за Олександра Ткаченка й Ростислава Карандєєва встигло так затвердити документи у 26 населених пунктах (≈14 % усіх затверджених з 2008 року). Єдиний випадок, коли були обов’язкові проєкти землеустрою — місто Кодима на Одещині. Коли фіктивно затверджені документи заважатимуть забудовникам, наприклад, у Кропивницькому чи Тернополі, — історія буде, як у Львові.
Що маємо? Мінкультури не виконує своїх функцій. А в часи великої відбудови за таких умов забудовники отримають карт-бланш. І це загальмує нашу євроінтеграцію.
Build Back Better (відбудувати краще, ніж було) — це не лише про зруйновані будівлі, а про життєве середовище. Уцілілі міста — домівка для переселенців, а щоб переконати повернутися біженців з ЄС, треба створити відповідні умови.
Євроінтеграція змушує враховувати стандарти для екології та охорони культурної спадщини. Тож потрібна якісна й актуальна містобудівна документація. А її немає і на розробку потрібні роки.
Найгірша ситуація з історичними населеними пунктами. Таких місць в Україні офіційно 401. Це Київ, Севастополь, усі обласні центри й майже всі інші великі міста.
Це і є найбільш інвестиційно привабливі й густонаселені громади, там захищені переважно лише самі пам’ятки. А значні й рядові історичні будівлі, зони охоронюваного ландшафту можуть перетворитися на будмайданчики. Тоді міста втратять своє обличчя, бо в більшості досі не затверджені актуальні історико-архітектурні опорні плани.
Інші ж мають документи, що не містять конкретних обмежень забудови, а посилаються на необхідність уже скасованого корупціогенного погодження історико-містобудівних обґрунтувань. Затверджені режими для Києва, наприклад, узагалі містять лише вимогу ці режими колись та й розробити. Зрозуміло, що така документація не здатна щось захистити. Потрібна нова.
Тому варто провести якісні наукові дослідження й визначити необхідні режими використання територій. А це додає часу для розробки й затвердження містобудівної документації. Тож якщо в планах розпочати відбудову якнайшвидше, розробку пам’яткоохоронної документації слід розпочинати ще вчора. Але це наразі взагалі неможливо.
Понад 10 років тому прийняли Закон «Про регулювання містобудівної діяльності», будівництво вивели з-під прямої дії пам’яткоохоронного законодавства. Опосередковано пам’яткоохоронні режими враховуються через містобудівну документацію та як обмеження у використанні земель.
Історико-архітектурний опорний план у складі генплану населеного пункту і є тим самим місточком, через який пам’яткоохоронне законодавство впливає на будівництво. Але цей план не може встановлювати ніяких меж і режимів з метою захисту культурної спадщини — він має лише містити інформацію про чинні обмеження.
Усе тому, що історико-архітектурний опорний план як частину генплану має право затверджувати сесійно виключно місцева рада. Але вона не може встановити пам’яткоохоронні обмеження — це повноваження Мінкультури (для історичних ареалів і пам’яток національного значення) й обласних держадміністрацій (для пам’яток місцевого значення).
Закон «Про охорону культурної спадщини» про існування таких планів навіть не згадує. Він передбачає власний набір різноманітної науково-проєктної документації.
Ще кілька років тому Мінкультури користувалося суперечностями в законодавстві й не вимагало обов’язкової розробки окремої науково-проєктної документації з визначення меж і режимів використання історичних ареалів чи окремих пам’яток. Міністерство затверджувало не саму документацію, а «межі та режими, визначені історико-архітектурним опорним планом».
Це було порушенням закону, але з несуттєвими наслідками — зміст обох документів був однаковим, тож усі заплющували очі на ці витівки. Результат махінацій навіть тихенько узаконили — визначені раніше в такий спосіб межі й режими визнали чинними перехідними положеннями Закону 1423-IX.
Проте ситуація в останні роки принципово змінилася внаслідок реформ. І для містобудівної документації, частиною якої є ІАОП (Закон 711-IX), і для науково-проєктної документації у сфері охорони культурної спадщини (Закон 1423-IX), якщо встановлюють обмеження на використання земель, тепер обов’язково розробляти відповідні проєкти землеустрою.
Але містобудівну документацію, розробку якої розпочали до зміни законодавства, чи зміни в раніше затверджену документацію дозволено до початку 2025 року затверджувати без дотримання нових вимог.
А для науково-проєктної документації у сфері охорони культурної спадщини такого перехідного періоду не встановлено. Зміни, запроваджені Законом 1423-IX, набирали чинності через рік після публікації, і треба було за цей час встигнути затвердити раніше розпочате. Якщо не встигли — із середини 2022 року документація без проєктів землеустрою вже не може бути затверджена (ч. 3 ст. 334 Закону «Про охорону культурної спадщини»).
Додатково в Законі «Про охорону культурної спадщини» прибрали частину невизначеностей. Тепер він чітко вказує, затвердженням якої саме науково-проєктної документації мають встановлювати межі та режими використання певних об’єктів.
Проблема в тому, що уряд мав затвердити порядок розробки й затвердження та вимоги до складу і змісту науково-проєктної документації з урахуванням нових вимог. Але він їх досі не затвердив, бо Мінкультури так і не підготував проєктів відповідних постанов.
Оскільки Мінкульт не виконує своїх обов’язків у сфері охорони культурної спадщини, ситуація катастрофічна. Понад два роки неможливо без порушень законодавства ані відкоригувати наявну науково-проєктну пам’яткоохоронну документацію, ані розробити нову. Можна хіба мінімізувати порушення, переоформивши документацію в новому форматі електронного документа й розробити обов’язкові проєкти землеустрою.
Але Мінкультури і далі має законне право погоджувати проєкти ІАОП, а місцеві ради можуть їх після цього затверджувати за процедурою внесення змін у генплан. Проте ці плани мають містити лише межі й режими використання, що органи охорони культурної спадщини встигли затвердити до змін законодавства.
Мінкульт зараз саботує виконання закону і поставив на потік видачу напевне незаконних наказів з начебто затвердженням науково-проєктної документації. І тому саме від нового міністра залежить, чи зміниться ситуація.