Урядовий проєкт щодо місцевих рад з проросійськими депутатами
20 червня Міністерство розвитку громад та територій подало до ВРУ проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо наслідків ухвалення судом рішення про заборону політичної партії для статусу депутатів місцевих рад» (7476 від 20.06.2022).
Він був розроблений на виконання Закону № 2243-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо заборони політичних партій», який набув чинності 18 травня 2022 року. Відповідно до цього базового закону, була змінена підсудність справ по забороні політичних партій з Окружного адміністративного суду міста Києва (ОАСК) до Восьмого апеляційного суду у Львові. Також скорочені строки розгляду таких справ — до місяця по першій інстанції та не більше як місяць — по апеляції.
Як відомо, за поданням Міністерства юстиції суд у місті Лева вже виніс понад десять рішень по першій інстанції (заборонам партій: ПСПУ, ОПЗЖ, «Опозиційний блок», Партія Шарія, «НАШІ», «Блок Володимира Сальдо», «Соціалістичної партії України», «Держава», «Соціалісти», «Справедливість та розвиток», «Лівої опозиції», «Союз лівих сил»).
Ухвалюючи базовий закон, законодавці дали доручення Уряду (що й зробив Мінрегіон) протягом місяця підготувати ще один проєкт по місцевих радах. Оскільки через заборону проросійських партій (а на місцях в радах представлені ОПЗЖ, «Опоблок», «Блок Володимира Сальдо» та партія Шарія) 90 місцевих рад різних рівнів взагалі можуть втратити повноважність.
Законопроєктом Мінрегіону пропонується внести зміни одразу до декількох законів України: «Про статус депутатів місцевих рад», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про військово-цивільні адміністрації» та «Про правовий режим воєнного стану».
Ключова новація — змінами планують розширити підстави для дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради. А саме — такою підставою буде «набрання законної сили рішення суду про заборону діяльності політичної партії, від якої висувався та був обраний цей депутат. Та його входження до депутатської фракції місцевої організації політичної партії, діяльність якої заборонена за рішенням суду, що набрало законної сили», — йдеться в проєкті закону.
При цьому у таких випадках заміщення депутата по партійному списку новими не здійснюється, а «відповідний депутатський мандат буде залишатися вакантним».
Повноваження «сільської, селищної, міської, районної в місті, обласної ради достроково припиняються у разі дострокового припинення повноважень більше ніж половини депутатів від загального складу ради з підстави заборони політичної партії». У таких випадках парламент призначає позачергові вибори відповідно до Закону про місцеве самоврядування та Виборчого кодексу. Звісно, лише після скасування воєнного стану.
«У разі дострокового припинення повноважень більше ніж половини депутатів від загального складу ради у зв’язку із забороною політичної партії, у районах, областях, на територіях територіальних громад, де введено воєнний стан або в районі проведення бойових дій, до проведення першої сесії новообраної ради утворюються військові або військово-цивільні адміністрації». Вони, як відомо, призначаються президентом. І мова буде йти про вже 16 (раніше було 19) таких місцевих рад у трьох областях:
Донецька область:
Великоновосілківська селищна рада — 61,55% (представництво у % депутатів від проросійських партій)
Волноваська районна рада — 66,7%
Дружківська міська рада — 70,6% (вже розпущена, діє військова адміністрація)
Костянтинівська міська рада — 78,9%
Краматорська районна рада — 53,7%
Курахівська міська рада — 64,7%
Миколаївська міська рада — 53,8%
Новогродівська міська рада — 50,0%
Селидівська міська рада — 53,8%
Сіверська міська рада — 63,6%
Слов'янська міська рада — 52,6% (вже розпущена, діє військова адміністрація)
Соледарська міська рада — 53,8%
Соледарська міська рада — 50%
Запорізька область:
Бердянська міська рада — 50,0%
Костянтинівська сільська рада — 57,7%
Приазовська селищна рада — 61,5%
Луганська область:
Кремінська міська рада — 53,8%
Сватівська районна рада — 50,0%
Сєвєродонецька районна рада — 51,9%
Однак є ще ради різних рівнів, де проросійські сили мають понад 30% мандатів, але менш як 50%. Та у разі відкликання навіть 30% депутатів, такі ради у разі прийняття урядової редакції цього законопроєкту, можуть втратити повноважність через недостатність кворуму (наразі необхідно 2/3 депутатів для ухвалення рішень). А це стосується одразу великої кількості рад Одеської, Харківської, Миколаївської, Херсонської та Дніпропетровської областей.
«Масова страта»?
Голова Комітету виборців України Олексій Кошель вважає, що запропонований Урядом законопроєкт хоч «і запізнілий у часі, але дуже важливий, бо розв'язує принципове питання — дострокового припинення повноважень усіх місцевих депутатів від проросійських партій. Усіх та одразу», — сказав він LB.ua.
Хоча на стадії підготовки законопроєкту лунали різні точки зору щодо необхідності застосування персонального підходу до кожного окремого депутата. До прикладу, обговорювали варіанти збереження мандату, якщо депутат, обраний від проросійської партії, вийшов з лав фракції одразу після 24 лютого. Чи сама фракція саморозпустилася. Тим паче, що процес масового виходу таких депутатів вже відбувся у більшості центральних та південних областей. Однак тут постало питання не стільки політичного рівня. Бо ж вихідці проросійських партій у такому разі спокійно продовжують так само працювати в цих радах. Або у якості позафракційних чи в перейменованих нових групах та навіть новостворених фракціях.
Мінрегіон же запропонував більш жорсткий варіант, коли факти самого обрання від партії та входження у неї вже будуть підставами для дострокового припинення повноважень.
За словами Кошеля, ст. 5 Закону про статус депутата та «типовий набір» підстав для позбавлення мандату доповнюється важливою новою нормою про приналежність чи балотування від забороненою партії судом та входження до такої фракції на місцевому рівні.
«Так, на практиці це буде означати, що ціла низка рад східної та південної України втратять від 30% до 40% усіх депутатів. Наприклад, це буде у Запорізькій міській раді, де є 63 депутати, а третину з них представляють ОПЗЖ та партії Шарія. Так само в Запорізькій обласній раді з 64 депутатів — 21 — це ОПЗЖ та «Опоблок». Тобто там теж зникне третина. В Мелітопольській міській раді з 43 — 16 представляють ОПЗЖ та «Опоблок», а це майже половина депутатів. Схожа ситуація на Одещині, починаючи з міської ради, де 39% — це депутати ОПЗЖ та партії Шарія. Після прийняття закону в цій редакції низка обласних та місцевих рад можуть втратити близько третини депутатів. Місцеві ради, де представництво проросійських партій складає понад 50%, просто припинять повноваження. Там будуть військові або військово-цивільні адміністрації до проведення нових виборів. Це Донецька, Луганська та Запоріжжя, що насправді логічно», — вважає він.
Разом з тим, Кошель не виключив, що така редакція законопроєкту викличе питання з боку правників та юристів. «Але в умовах війни в першу чергу має працювати безпековий фактор».
Постійна представниця ВРУ в КСУ та нардепка «Слуги народу» Ольга Совгиря так само вважає, що Мінрегіон запропонував найбільш жорстку модель, коли усі депутати проросійських партій та навіть ті, хто вже вийшов з лав таких фракцій, будуть позбавлятися мандатів. Втім, особисто вона ще до прийняття базового закону про заборону проросійських партій закликала використовувати індивідуальний підхід до кожного окремого політика.
Член профільного парламентського комітету з питань місцевого самоврядування, член фракції «Слуга народу» Віталій Безгін теж наголосив, що «норми, запропоновані Мінрегіоном, не дадуть шансів нікому. Як то кажуть, відпетляти вже не зможуть. Якщо була партійна приналежність чи висування від забороненої партії — це вже підстави для позбавлення мандату. І я б сказав, що це така собі — масова страта. Навіть у разі виходу (з фракції) після 24 лютого. Хоча треба визнати, що вже є дискусія навколо конституційності такої редакції», — додав він у коментарі LB.
Чи відповідає проєкт Конституції?
Заступник голови ЦВК України Андрій Магера розповів, що питань не викликає пункт проєкту, за яким після остаточної заборони політичної партії (не лише рішення першої інстанції, а й апеляції) «припиняється існування таких фракцій на місцевому рівні». Умовно, всі фракції ОПЗЖ, Опоблоку, Сальдо, партії Шарія точно припинять існування.
По-друге, запропонована норма про заборону партії рухати нових депів по виборчому списку (а їх місця залишаються вакантними) — теж не суперечить законодавству.
«Адже ці кандидати були у списку забороненої партії та ще не стали депутатами, представницького мандату не набули», — роз’яснив він.
«Однак щодо припинення повноважень депутатів таких рад, дії їх представницького мандату, то тут навряд чи знайдеться юрист та скаже, що впевнений на 100% у «чистоті» такої норми. Бо існують результати місцевих виборів 2020 року, які є волевиявленням місцевої громади. Номінація кандидата в депутати від політичної сили — це один момент. Але обрання депутата відбувається через волевиявлення громадян конкретної територіальної громади».
Тут є ще один нюанс. «Вибори за пропорційною системою відбулися не до всіх місцевих рад. Зокрема, в територіальній громаді з чисельністю до 10 тисяч осіб вибори до відповідної місцевої ради були за мажоритарною виборчою системою. «Там депутати також могли висуватися забороненими партіями… І питання припинення їх повноважень, як на мене, теж є спірним», — підкреслив він.
Це дилема. З одного боку є результати волевиявлення та отримання представницького мандату від територіальної громади, а з іншого — питання національної безпеки. «Тому щодо заборони таких фракцій на місцевому рівні — жодних дискусій немає. А от з питання дострокового припинення повноважень таких депутатів місцевих рад — спірне. Очевидно, крапку міг би поставити лише КСУ. Але навряд чи воно буде найближчим часом. І зараз складно говорити: чи цей алгоритм на 100% правильний чи ні. Питання набагато складніше, ніж видається на перший погляд», — говорить Магера.
Заслужений юрист, народний депутат ВРУ минулого скликання, а сьогодні депутат Київради Леонід Ємець впевнений, що у разі прийняття закону в цілому без змін, його точно будуть оскаржувати у КСУ.
«Процедура позбавлення мандатів депутатів місцевих рад справді визначається законом, а не Конституцією, як народних обранців. Здавалося, що теоретично можна піти запропонованим шляхом та через внесення додаткових підстав в закон позбавити депутатів на місцевому рівні мандатів. Але насправді те, як прописано це в урядовій редакції, не буде працювати на місцях від слова взагалі. Бо за Конституцією, все одно діє принцип безперервності влади. Тому мандат відкликаного депутата не може залишатися вакантним, як вони пропонують. Плюс — це питання волевиявлення громадян, які за Основним законом мають право на обрання органів місцевого самоврядування. У разі, якщо обрані громадянами депутати просто позбавляються мандатів, це буде порушенням Конституції у частині прав виборців», — розповів він LB.
За його оцінками, тут мова не про конкретні політичні партії. А про визначену кількість депутатів, які мають представляти інтереси громади. «І забирати мандат, залишаючи місце депутата незаповненим, це також порушення пропорції підрахунку голосів та гарантованих прав виборця. Нам же пропонують просто залишити дірку».
Ємець також не сумнівається, що будуть проблеми з ліквідацією проросійських фракцій. Оскільки на місцях не завжди назви фракцій відповідають назвам самих проросійських партій. «Є змішані, об’єднані фракції. Тоді вони не підпадуть під норму ліквідації, бо це не прописано в проєкті. По-друге, ці депутати вже повиходили з таких проросійських фракцій, створили нові групи та поки продовжують працювати. За законодавством місцевих рад, такі групи з повноваженнями фракцій можна створювати без обмежень… Якщо почати відкликати таких депутатів, то це призведе до бардака та не дасть бажаного ефекту».
Юрист допускає, що наразі відбувається або імітація боротьби з проросійськими депутатами, або ж намагання справді позбутися таких представників на місцях одним махом. «Однак прописано це настільки безграмотно. Тоді, вибачте, у нас не імітатори, а просто дурні, які не можуть виписати нормально закон, бо його точно будуть оскаржувати».
До другого читання законопроєкт таки перепишуть
Постійна представниця ВРУ в КСУ, членкиня Комітету з питань правової політики та нардепка «Слуги народу» Ольга Совгиря підтвердила LB, що «кінцеве розуміння моделі, якою вона має бути щодо місцевих депутатів, все ще не сформована. Політична дискусія щодо цього ще продовжується».
На її думку, запропонована Мінрегіоном «жорстка» модель, коли усі депутати проросійських фракцій позбавляються мандатів, відповідає очікуванням суспільства по очищенню від посібників окупанта. «Це, безперечно, плюс. Але є мінус у тому, що це буде колективна відповідальність. Та без встановлення провини кожної конкретної особи у тому чи іншому випадку. Втім, на це є контраргумент — це не суто юридична, а політично-юридична відповідальність таких депутатів. Тому в такій формі вона може бути».
Остаточний варіант законопроєкту ще не визначений. «Треба буде дивитися: що запропонують до другого читання», — підкреслила вона в коментарі LB.
Її колега по фракції та член профільного комітету Віталій Безгін впевнений, що до другого читання проєкт точно зазнає суттєвих змін. «Є навіть домовленість з Мінрегіоном про його спільне доопрацювання між першим та другим голосуваннями».
Так, мова йде і про підстави для втрати мандату, і про місцеві ради, де проросійські сили мають понад 30% мандатів, але менш як 50%.
«Таких проблемних рад у нас справді 90. Та більшість з них все-таки мають зберегти дієздатність та самоврядні повноваження. Наразі в цьому проєкті це питання не врегульовано. Бо 16 з них (раніше 19) — замінять військові або військово-цивільні адміністрації за призначенням президента. Але ж решта з 90 — не зможуть ухвалювати рішення», — розповів він LB.
Для вирішення цієї колізії «будемо пропонувати пониження кворуму з 2/3 до ½ від складу та збереження повноважності рад». Простими словами, щоб без усіх проросійських та «перевзутих» ради могли далі голосувати. «Ми точно йдемо за сценарієм двох читань. Будемо наполягати на цій нормі. Думаю, її спокійно проголосують», — сказав він.
Також Безгін припускає, що навколо базового формулювання про додаткові підстави для позбавлення мандату у проєкті будуть точитися найбільші дискусії між першим та другим читаннями.
«Бо навіть саму цю базову норму про підстави дострокового припинення повноважень справді можна тлумачити по-різному… Є питання до норми, коли обраний депутат не був членом проросійської партії, а його делегували, але він все одно позбавляється мандату. Тут може постати проблема обмеження його прав і свобод. Як на мене, це сумнівний момент», — додав депутат.
У разі «пом’якшення» для таких депутатів чи тих, хто вийшов з лав фракцій відразу після 24 лютого, на його думку, доцільно б було прописати заборону обіймати керівні посади в радах (бути секретарями у місцевих, заступниками голів в обласних та районних, керуючими справами у виконкомах).
«Також варто буде доопрацювати зміни до Виборчого кодексу про заборону рухати нових депутатів по списку до рад. Всі розуміють, що в першій редакції точно є ризики оскарження закону в КСУ… Думаю, що вже у першій половині липня ми проголосуємо законопроєкт у першому читанні. Підозрою, що колишні депутати ОПЗЖ подадуть альтернативні проєкти, бо ж вони — основні «вигодоотримувачі» від цього закону. Але вже до кінця наступного місяця є всі шанси ухвалити його в цілому та закон запрацює на місцях», — спрогнозував він.