На фоні експоненціального зростання кількості хворих у світі дискусії про «адекватність» хаотичного запровадження обмежувальних заходів і санкцій за їх порушення можуть видатися зайвими та навіть шкідливими, адже під час пожежі не до ремонту. Але хто дасть гарантію, що постраждалі від обмежень потім не почнуть масово тягнути в суди застосувальників та знімати з держави (читайте - платників податків) чималі компенсації. А головне, найбільший ризик в тому, що деякі обмеження та практики можуть пережити кризу і залишитися з нами надовго. Відомий історик та філософ Юваль Ной Харарі в колонці для Financial Times згадує, що вимоги до приготування пудінгу, ухвалені Ізраїлем 48-року в умовах боротьби за виживання, були скасовані лише півстоліття потому. Він наводить і багато інших прикладів, але в будь-якому разі краще з самого початку подбати про те, що будь-які заходи щодо реагування на надзвичайні події, вживалися відповідно до закону, пропорційно і до того ж коректно роз'яснювалося людям.
Так, Президент у зверненні від 27 березня зазначив, що «до кінця п’ятниці, 27 березня, буде закрито державний кордон та припинено всі пасажирські перевезення. Про тих, хто не зможе повернутись у найближчі два дні, подбають наші дипломатичні представництва та українські громади за кордоном. Ми поступово повертатимемо вас з-за кордону, але з урахуванням епідемічної ситуації у місці вашого перебування, а також – рівня забезпечення необхідними засобами та готовності медичної системи до вашої обов’язкової ізоляції» .
Такий меседж викликає подив з огляду на статтю 33 Конституції, відповідно до якої громадянин України не може бути позбавлений права в будь-який час повернутися в Україну. Вочевидь, саме з огляду на неї вже 28 березня МЗС на своєму веб-сайті оприлюднило «Відповіді на питання про нові правила перетину кордону з 28 березня», де окремо зазначило про можливість повернутися в Україну пішки чи на авто в будь-який момент. До речі, посилання на самі «нові правила» та акт, яким вони введені в дію, документ не містить.
Багато процедур тимчасово працюватимуть «по аналогії» та в режимі ad hoc, наприклад це стосується можливості парламенту працювати дистанційно. Про це докладніше тут і тут.
Проте, в царині обмежувальних правових інститутів «тимчасовість» може мати неочікувані наслідки. Наприклад, введення / посилення кримінальної чи адміністративної відповідальності на певний період не матиме жодного сенсу, якщо згодом ці норми скасують / пом’якшать, адже це матиме зворотну силу.
Отже, важливим є наступне:
1) В якому правовому режимі ми живемо?
2) Які додаткові повноваження мають представники влади (яким про обережність при застосуванні сили окремо нагадав Заступник Генерального прокурора, а про неконституційність потенційної примусової госпіталізації – експерти);
3) Яка відповідальність наступатиме за порушення нових обмежень?
Не повторюючи вже оприлюднені думки та аналітику, наведемо основні відповіді на ці запитання крізь призму можливого посилення репресивного тиску на особу з боку держави. Адже не завжди легко провести чітку паралель між постановою Уряду про карантин та застосуванням поліцейськими сили до конкретної людини аби змусити її покинути автобус на зупинці, або зупинкою авто на в’їзді до столиці для перевірки температурного режиму.
1. Країна як режимний об’єкт.
Станом на зараз в Україні водночас діють два взаємопов’язані правові режими: режим карантину та режим надзвичайної ситуації.
Режим карантину запроваджено на всій території держави з 12 березня по 24 квітня 2020 року (Постанова КМУ 2011 із подальшими змінами) відповідно до статті 29 Закону України “Про захист населення від інфекційних хвороб”.
Відповідно до Закону, у рішенні про встановлення карантину зазначаються обставини, що призвели до цього, визначаються межі території карантину, затверджуються необхідні профілактичні, протиепідемічні та інші заходи, їх виконавці та терміни проведення, встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов'язки, що покладаються на них…
До скасування карантину його територію можуть залишити особи, які пред'явили довідку, що дає право на виїзд за її межі.
Організація та контроль за дотриманням встановленого на території карантину правового режиму, своєчасне і повне проведення профілактичних і протиепідемічних заходів покладаються на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
Як бачимо, ідея карантину, закладена в законі, передбачає, що цей режим не розповсюджується на всю територію держави. Про це свідчить чимало норм Закону. Зокрема, такі повноваженням місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, як встановлювати особливий режим в'їзду на територію карантину та виїзду з неї громадян і транспортних засобів, а у разі необхідності - проводити санітарний огляд речей, багажу, транспортних засобів та вантажів.
Основні обмеження, про які зараз багато пишуть (заборона навчання, масових заходів, роботи суб’єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, пасажирські перевезення тощо), запроваджені саме в межах режиму карантину.
Окрім карантину в Україні запроваджений режим надзвичайної ситуації. Цей режим ії запроваджувався поступово: 16 березня – в Житомирській та Чернівецькій областях, 18 березня – в Київській області, 20 березня в місті Києві, Івано-Франківській та Дніпропетровській областях, 23 березня – в Донецькій, Тернопільській та Черкаській областях, і нарешті 25 березня – по всій території України до 24 квітня 2020 року .
Що це означає? Юридично такий режим вимагає переведення єдиної державної системи цивільного захисту у режим надзвичайної ситуації (до цього встановлювався такий режим для окремих її територіальних підсистем). Регламентується він Кодексом цивільного захисту.
Тож як співвідносяться карантин і надзвичайна ситуація? Згідно Кодексу цивільного захисту запровадження карантину, а також «обмежувальних заходів», зміст яких не визначається, віднесено до одного з видів аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій (стаття 78). У свою чергу, Закон про захист від інфекційних хвороб визначає обмежувальні протиепідемічні заходи як медико-санітарні та адміністративні заходи, що здійснюються в межах осередку інфекційної хвороби з метою запобігання її поширенню.
Саме про здійснення заходів щодо ліквідації наслідків НС з боку міністерств та інших суб’єктів говорить відповідне Розпорядження КМУ №338-р. Це важливо для визначення обсягу їх повноважень.
Виходить, що наразі карантин треба розуміти як складову заходів щодо ліквідації надзвичайної ситуації.
2. Who does what
Тут зосередимось на порядку залучення поліції та військовослужбовців, у спілкуванні з якими в даній ситуації з точки зору пересічного громадянина дуже важливо варто було б мати і розуміти чітке визначення меж дозволеного.
Карантин. Одразу зазначимо, що Закони «Про ЗСУ», «Про Національну гвардію» та «Про Національну поліцію» термін «карантин» не вживають взагалі.
Протидія інфекційним захворюванням регламентується Законом про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення №4004 від 1994 року та Законом про захист населення від інфекційних хвороб №1645 від 2000 року.
Як зазначалося, організація та контроль за дотриманням встановленого на території карантину правового режиму, своєчасне та повне проведення профілактичних і протиепідемічних заходів покладені на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Зокрема, їм надається право:
– встановлювати особливий режим в'їзду на територію карантину та виїзду з неї громадян і транспортних засобів, а у разі необхідності - проводити санітарний огляд речей, багажу, транспортних засобів та вантажів;
– створювати на в'їздах і виїздах із території карантину контрольно-пропускні пункти, залучати в установленому порядку для роботи в цих пунктах військовослужбовців, працівників, матеріально-технічні та транспортні засоби підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, частин та підрозділів центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сферах оборони і військового будівництва, охорони громадського порядку.
З огляду на те, що вся територія України наразі є територією карантину, і відповідно встановлення КПП на в'їздах і виїздах з неї втрачає сенс, виникає питання, в чому може полягати «робота» на КПП військовослужбовців ЗСУ чи НГ або працівників національної поліції.
У свою чергу, Закон №4004 визначає, що Кабінет Міністрів України відповідно до закону впроваджує карантинно-обмежувальні заходи на території виникнення і поширення інфекційних хвороб та уражень людей. Він же вказує, що у разі введення в Україні чи в окремих її місцевостях режиму надзвичайного стану Головний державний санітарний лікар України вносить центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров’я, обґрунтоване подання для прийняття рішення щодо звернення до Кабінету Міністрів України з пропозицією про встановлення карантину. У поданні зазначаються: період і межі території встановлення карантину; перелік проведення необхідних профілактичних, протиепідемічних та інших заходів, які можуть бути проведені у зв’язку з введенням режиму надзвичайного стану і встановленням карантину, виконавці цих заходів; вичерпні тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб, додаткові обов’язки, що покладаються на них. Отже, закон 4004 пов’язує встановлення обмежень прав фізичних та юридичних осіб саме із запровадженням іншого правового режиму – режиму надзвичайного стану.
Втім, такі повноваження як встановлення режиму в'їзду на територію карантину та виїзду з неї громадян і транспортних засобів, фактично передбачають додаткові до встановлених Урядом обмеження, а проведення санітарного огляду речей, багажу, транспортних засобів та вантажів вимагає детальної регламентації, оскільки є очевидним зазіханням на права на свободу пересування, приватність та право власності.
Щодо ЗСУ, окрім всього, варто згадати частину четверту статті 17 Конституції: Збройні Сили України та інші військові формування ніким не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян. Конституція не забороняє залучення ЗСУ до ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, але ставить чітку умову – за жодних обставин ЗСУ не можуть залучатися до заходів, які можна кваліфікувати як обмеження прав і свобод громадян. Навіть за режиму надзвичайного стану до його реалізації залучаються не ЗСУ, в Військова служба правопорядку - спеціальне правоохоронне формування у складі Збройних Сил України. Єдиний виняток - надзвичайні ситуації техногенного або природного характеру, які ставлять під загрозу життя і здоров’я значних верств населення і потребують термінового проведення великих обсягів аварійно-рятувальних і відновлювальних робіт. Лише у такому випадку військові можуть виконувати ці роботи.
Закон про національну поліцію дає право поліцейському зупиняти транспортний засіб, якщо уповноважений орган державної влади прийняв рішення про обмеження чи заборону руху. В нашому випадку таким рішенням можна вважати застосовані навіть місцевими органами особливості режиму в’їзду чи виїзду з певної території.
Закон також дає право поліцейському проводити поверхневу перевірку речі або транспортного засобу (із вимогою до особи самостійно показати поліцейському вміст особистих речей чи транспортного засобу), що може бути використано для проведення санітарного огляду в режимі карантину. Проте, наявні підстави для застосування цього поліцейського заходу не містять згадку про карантин чи санітарний огляд.
Так само, норми про застосування фізичної сили, спеціальних засобів та вогнепальної зброї містять положення, доволі далекі від карантинної тематики.
Отже, оскільки органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції), варто детальніше і якомога швидше виписати функції силових структур стосовно режиму карантину.
Надзвичайна ситуація. Цей режим набагато частіше зустрічається у законодавстві щодо «силовиків». Так, з’єднання, військові частини і підрозділи Збройних Сил України відповідно до закону можуть залучатися до заходів щодо ліквідації надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру.
Але, права і обов'язки військовослужбовців, які залучаються до здійснення таких заходів, визначаються законом, і наразі видається, що детального визначення їх немає.
Зокрема, Кодекс цивільного захисту визначає, що для ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій відповідно до закону можуть залучатися Збройні Сили України, інші військові формування та правоохоронні органи спеціального призначення, утворені відповідно до законів України. Умови залучення Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів спеціального призначення, утворених відповідно до законів України, для ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій визначаються відповідно до Конституції України, законів України "Про правовий режим надзвичайного стану", "Про Збройні Сили України" та інших законів. При цьому у випадку запровадження надзвичайного стану у випадку пандемії залучення ЗСУ не передбачено. Норми вказаного законодавства посилаються одна на одну, і при цьому чіткий перелік прав та обов’язків військовослужбовців відсутній.
Національна гвардія. Однією з функцій НГУ є участь у підтриманні або відновленні правопорядку в районах виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного чи природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю та здоров’ю населення. Також є лише загальна норма без деталізації.
Поліція. Тут все трохи детальніше, але теж правова визначеність залишає бажати кращого. Так, поліцейський може обмежувати або забороняти рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних доріг у разі затримання осіб відповідно до закону, під час аварій, інших надзвичайних ситуацій, якщо це необхідно для забезпечення публічної безпеки і порядку, охорони життя і здоров’я людей.
Поліція може проникнути до житла чи іншого володіння особи без вмотивованого рішення суду лише в невідкладних випадках, пов’язаних із рятуванням життя людей та цінного майна під час надзвичайних ситуацій. Навряд чи тут мається на увазі надзвичайна ситуація в сенсі Кодексу цивільного захисту.
Поліція сприяє забезпеченню відповідно до закону правового режиму воєнного або надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації у разі їх оголошення на всій території України або в окремій місцевості.
Поліцейський може обмежувати або забороняти рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних доріг у разі затримання осіб відповідно до закону, під час аварій, інших надзвичайних ситуацій, якщо це необхідно для забезпечення публічної безпеки і порядку, охорони життя і здоров’я людей (знову ж таки навряд чи мається на увазі режим надзвичайної ситуації).
Таким чином, правове регулювання ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій та повноважень співробітників силових структур в цьому контексті є кращим, аніж у випадку з карантином, проте на рівні закону бракує чіткої вказівки на те, які саме (можливо всі, а можливо лише частково) права військовослужбовців чи поліцейських можуть бути застосовані під час їх залучення в таких ситуаціях.
Адже, поняття «надзвичайна ситуація» в Законі про поліцію та «режим надзвичайної ситуації» відповідно до Кодексу цивільного захисту – це не тотожні правові режими і законодавство потребує термінових змін для їх узгодження.
3. Кримінальна та адміністративна відповідальність та їх процесуальні особливості для громадянина.
Не варто забувати, що навіть під час ліквідації надзвичайної ситуації поліція та всі інші правоохоронці продовжують виконувати свої основні обов’язки – протидіяти вчиненню адміністративних та кримінальних правопорушень.
І тут вони мають весь арсенал передбачених законом заходів. Тому існування матеріальних норм про адміністративну та кримінальну відповідальність за діяння, пов’язані з карантином чи надзвичайною ситуацією, є необхідною умовою для застосування відповідних процесуальних повноважень.
Що це означає?
Законом №530 КУпАП було доповнено нормою про відповідальність за порушення правил щодо карантину людей, санітарно-гігієнічних, санітарно-протиепідемічних правил і норм, передбачених Законом України "Про захист населення від інфекційних хвороб", іншими актами законодавства, а також рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними хворобами.
Відповідно, національна поліція, яка разом з іншими органами отримала право складати протоколи за цією статтею, може застосовувати будь-яке повноваження, передбачене в контексті протидії адміністративним правопорушенням (зокрема, доставляє у випадках і порядку, визначених законом, затриманих осіб, підозрюваних у вчиненні кримінального правопорушення, та осіб, які вчинили адміністративне правопорушення; зупиняє транспортний засіб, якщо є інформація, що свідчить про причетність водія або пасажирів транспортного засобу до вчинення дорожньо-транспортної пригоди, кримінального чи адміністративного правопорушення, або якщо є інформація, що свідчить про те, що транспортний засіб чи вантаж можуть бути об’єктом чи знаряддям учинення дорожньо-транспортної пригоди, кримінального чи адміністративного правопорушення).
До речі, серед правопорушень, при вчиненні яких застосовується адміністративне затримання поліцейськими (стаття 262 КУпАП), порушення правил карантину не вказане.
КК України містить статтю 325 – порушення правил та норм, встановлених з метою запобігання епідемічним та іншим інфекційним хворобам, а також масовим неінфекційним захворюванням (отруєнням) і боротьби з ними, якщо такі дії спричинили або завідомо могли спричинити поширення цих захворювань.
Відповідно, підозра щодо вчинення особою цього злочину (тут до викладення диспозиції також є питання) «вмикає» повноваження поліції по протидії злочинам.
І є ще одна універсальна формула – непокора законному розпорядженню уповноваженої особи (всім відома стаття 185 КУпАП). Якщо законна вимога правоохоронця стосується виконання режиму карантину чи НС, то злісна непокора буде кваліфікована за цією статтею зі всіма наслідками, включаючи вже і адміністративне затримання.
У КК є відповідно норма про опір працівникові правоохоронного органу під час виконання ним службових обов’язків (стаття 344).
Таким чином, скоріш за все, норми про відповідальність за непокору також будуть використовуватися для забезпечення режиму карантину чи надзвичайної ситуації.
Проте, не варто забувати, що у випадку із адміністративною чи кримінальною відповідальністю особа набуває відповідного статусу з усіма можливостями правового захисту.
Підводячи підсумок, треба визнати, що правова система, як і всі інші системи організації життєдіяльності суспільства, виявилась не зовсім готовою до викликів протидії коронавірусу, і її швидка адаптація до вимог часу потребує спільних зусиль правників. Можна сказати, що і з правової точки зору, ми опинилися у великій компанії багатьох інших країн, де так само зараз юстиція лише намагається наздогнати державу, щоб прослідкувати, що наші з вами права і свободи не залишилися навіки поховані під пандемійними побоюваннями. Власне, про цю небезпеку і попереджає Харарі в своїй статті, що згадується на початку.
Інший тривожний дзвіночок – минулого тижня Генсек, Головуючий та всі керівники інституцій ОБСЄ (Бюро демократичних інститутів та прав людини, Представник ОБСЄ з питань свободи ЗМІ, Верховний представник з питань нацменшин) звернулися з відкритим листом до спільноти держав регіону, і в цьому листі заклик до солідарності межує із застереженням про те, що боротьба з пандемією не має покласти край демократії, а надзвичайні заходи мають бути «пропорційними тимчасовими, та такими, що відповідають верховенству права та міжнародним зобов’язанням» .
Звісно, ми всі об’єднані спільною загрозою, і чим менше буде проявів безвідповідального ставлення громадян до запроваджених обмежень, тим простіше буде правоохоронній системі впоратися. Але держава, зі свого боку, має подбати про належне правове регулювання, захистивши і громадян від свавілля силових органів, і самих правоохоронців, які несподівано опинилися на передовій боротьби з пандемією.
Погляди, висловлені в цьому блозі, є виключно особистими поглядами автора і не обов’язково збігаються з позицією Координатора проектів ОБСЄ в Україні та не є офіційною позицією ОБСЄ.