Військова агресія росії проти України позбавила життя і скалічила долі мільйонів українців, зруйнувала виробничі активи і загальмувала економічну діяльність. Такі процеси не могли не позначитися на доходах бюджету. Доходи Зведеного бюджету без іноземних грантів у 2022 р. номінально зросли на 3,3% відносно попереднього року, однак реально скоротилися на 18,6%. Сумарні доходи бюджету зросли як у номінальному, так і реальному вимірі (див. табл. 1).
Темпи зниження реальних доходів Зведеного бюджету без іноземних грантів були помітно нижчими від темпів падіння реального ВВП у 2022 р. (30,4% за оцінкою Мінекономіки). Такі розбіжності пояснювалися високими прибутками підприємств у 2021 р. та їх частковим зарахуванням до бюджету 2022 р., відносно швидким віновленням імпорту та позитивном впливом девальвації гривні на надходження від імпорту, неповним відшкодуванням ПДВ, збільшенням грошового забезпечення військовослужбовців і зростанням фонду оплати праці бюджетників (з нарахуваннями) із 9,5% ВВП у 2021 р. до 25,9% у 2022 р.
Таблиця 1 – Доходи Зведеного бюджету у 2022 р. і темпи приросту відносно 2021 р.
Джерело: складено і розраховано автором за даними Мінфіну України.
* реальні показники розраховані на основі дефлятора ВВП за останній рік.
У складі доходів бюджету позитивну динаміку продемонстрували власні доходи бюджетних установ (+83,8% у реальному вимірі до 2021 р.) і перерахування прибутку державних підприємств (+29,4%). Надходження ПДВ з вироблених в Україні товарів зросло, як у абсолютному, так і відносному вимірах, але за рахунок кардинального зменшення бюджетного відшкодування.
У той же час драматично знижувалися надходження акцизного податку (реально на 52,3%) і ПДВ з ввезених на територію України товарів (на 47,6%). Здебільшого це пов’язано із скороченням обсягів імпорту та його звільненням від оподаткування на початку війни, збільшенням тіньового обігу підакцизних товарів, пільговим оподаткуванням ряду імпортованих товарів. Внаслідок різкого зниження прибутків підприємств та переходу ряду з них на спрощену систему оподаткування надходження від податку на прибуток реально скоротилися на 37,1%.
Значну роль у формуванні бюджетних доходів у 2022 р. відіграли іноземні гранти - 22% доходів. Така допомога засвідчила солідарність з Україною передових країн світу під час збройної агресії росії. Частка іноземних грантів у сумарному залученні зовнішнього фінансування (з урахуванням позик) досягла 46%. Це стало помітним проривом відносно попередніх епізодів підтримки України міжнародним співтовариством. Однак навіть така частка грантової допомоги не убезпечила країну від надмірного боргового навантаження. Відношення державного боргу до ВВП в кінці 2022 р. сягнуло 85%, суттєво перевищивши граничний рівень для країн з ринками, що формуються – 70% ВВП.
Відносно ВВП доходи Зведеного бюджету України збільшилися з 30,4% у 2021 р. до 45,8% у 2022 р. Однак суттєву частину доходів у 2022 р. сформували іноземні гранти, без урахування яких доходи бюджету зросли з 30,4% до 35,8% ВВП. Тобто рівень перерозподілу ВВП через Зведений бюджет у рік повно-масштабного вторгнення збільшився на 5,4 в.п. ВВП.
Сумарні видатки бюджету лише наполовину було профінансовано за рахунок збору доходів. Решту 47,5% видатків було проведено завдяки залученню іноземних грантів (481 млрд грн), чистих зовнішніх позик (563 млрд) та емісійного фінансування бюджету (400 млрд грн).
Загальні видатки Зведеного бюджету відносно ВВП за рік зросли майже удвічі – з 33,8% до 63,5% ВВП. На перший погляд, це вражаюча і загрозлива величина. Але слід зважати на те, що традиційне значення відношення державних витрат до ВВП під час війни змінюється. Воно відображає не перерозподільчі процеси під егідою держави, а співвідношення забезпечених з різних джерел потреб держави та внутрішнього виробництва.
Рисунок 1. Порівняння доходів, видатків і бюджетного дефіциту в 2021 і 2022 роках у % до ВВП
Джерело: розрахунки автора за даними Мінфіну України
Відносно ВВП видатки бюджету без урахування витрат на оборону, безпеку і громадський порядок збільшилися лише на 2 в.п. ВВП і в 2022 р. становили 30,2% ВВП. Оскільки реальний ВВП у 2022 р. скоротився майже на третину такі процеси відображали кардинальне зниження видатків держави, не пов'язаних із сферою безпеки і оборони. В той же час дефіцит бюджету кардинально збільшився і досяг безпрецедентного розміру – 17,6% ВВП.
Видатки Зведеного бюджету в 2022 в реальному вимірі зросли на 30,1% відносно 2021 року. Але при виключенні із даної суми видатків на оборону та громадський порядок вимальовується зовсім інша картина – реального скорочення видатків на 26% (див. табл. 2). При цьому найбільші темпи скорочень були зафіксовані в сферах економічної діяльності – на 58%, охорони природного середовища – 61,3%, житлово-комунального господарства – 42,9%.
Реальна величина сумарних видатків бюджету збільшилася за рахунок фінансування оборони, громадського порядку і соціальних програм. Номінальна сума видатків на оборону зросла у 9 разів, а реальна – в 7 разів. Видатки на громадський порядок, безпеку та судову владу збільшилися в 2,6 разу номінально і вдвічі – реально. Видатки на програми соціального захисту збільшувалися за рахунок виплат внутрішньо-переміщеним особам, допомог при інвалідності та втраті годувальника, пільг і субсидій на оплату житлово-комунальних послуг.
Таблиця 2 – Видатки Зведеного бюджету у 2022 р. і темпи приросту відносно 2021 р.
Джерело: складено і розраховано автором за даними Мінфіну України
Гуманітарно-культурна сфера, окрім охорони здоров'я, зіткнулася з істотним скороченням бюджетного фінансування, як у реальному, так і номінальному вимірах. Освіту було профінансовано на 7,1% менше номінально і на 26,7% реально. Відповідні показники для сфери духовного і фізичного розвитку становили -22,6% і -38,9%. Фінансування охорони здоров'я номінально дещо збільшилося, але реально скоротилося на 16,6%.
Рис.2 відображає відносну величину бюджетних видатків за функціями держави в 2021 і 2022 роках. У відсотках до ВВП найпомітніше зросли видатки на оборону – з 2,3% до 23,9% ВВП, громадський порядок і безпеку – з 3,2% до 9,5%, трансферти Пенсійному фонду – з 3,7% до 4,9%, інші програми соціального захисту – з 3% до 4,6% ВВП. Відносно ВВП дещо збільшилися також видатки на обслуговування боргу та охорону здоров'я.
Рисунок 2. Видатки Зведеного бюджету за функціями в 2021 і 2022 роках у % до ВВП
Джерело: складено і розраховано автором за даними Мінфіну України
У розрізі економічної класифікації витрати на оплату праці і нарахування в бюджетній сфері зросли більше ніж удвічі – з 516 до 1240 млрд грн. Але такий приріст пояснювався виключно асигнуваннями на грошове забезпечення військовослужбовців, сума яких збільшилася із 126 до 746 млрд грн. В той же час виплати заробітної плати в інших галузях бюджетної сфери номінально зменшилися - із 295 до 292 млрд грн.
Капітальні видатки Зведеного бюджету зазнали радикальних скорочень. Їх сума зменшилася з 207 млрд грн у 2021 р. до 130 у 2022 р., а у відсотках до ВВП їх рівень просів з 3,8% до 2,7% ВВП. І якщо в 2021 р. понад 80% капітальних видатків бюджету спрямовувалося на дорожнє господарство, то в 2022 р. – трохи більше третини. В кінці 2022 року частина бюджетних ресурсів була використана на ремонт і відновлення пошкодженої енергетичної інфраструктури.
Дефіцит Зведеного бюджету у 2022 р. сягнув 844,8 млрд грн або 17,6% ВВП. Такий розмір засвідчив, що бюджетна політика мала над-стимулюючий характер і суттєво підтримала сукупний попит. Зростання дефіциту супроводжувалося значними сумами запозичень як із внутрішніх, так і зовнішніх джерел.
Обсяг валових державних запозичень збільшився більше ніж удвічі порівняно з 2021 роком. Урядом і місцевими органами в 2022 р. залучено 697,2 млрд грн із внутрішніх джерел і 612,2 млрд грн з зовнішніх (табл.3). Показово, що сума зовнішніх позик у гривневому еквіваленті зросла майже втричі.
Таблиця 3 - Дефіцит Зведеного бюджету і його фінансування, млрд грн
Джерело: Міністерство фінансів України, розрахунки автора
На рис. 3 наведено показники чистих державних позик і дефіциту бюджету в % до ВВП. Відносно ВВП обсяги як внутрішніх, так і зовнішніх позик зросли в 5-6 разів, порівняно з 2021 р. При цьому сума чистих зовнішніх позик у 2022 р. досягла колосальної величини – 11,8% ВВП, забезпечивши покриття дефіциту бюджету на 2/3.
Рисунок 3. Дефіцит Зведеного бюджету і основні компоненти його фінансування в 2021 і 2022 роках у % до ВВП
Джерело: розрахунки автора на основі даних Мінфіну і Держстату України
При виснаженні внутрішнього фінансового потенціалу внаслідок збройної агресії росії та закриття міжнародного ринку капіталів, вагомим засобом підтримки бюджету стало надходження пільгового іноземного фінансування. Від початку війни до кінця 2022 р. до бюджету залучено 31,1 млрд. дол. такого фінансування.
Основними донорами, які надали грантову допомогу Україні, стали: США (12 млрд. доларів), Німеччина (1,2 млрд. євро), Великобританія (0,13 млрд.) та ЄС (0,7 млрд. євро). А основними кредиторами були: ЄС (сума кредитів - 7,2 млрд дол.), МВФ (2,7 млрд дол.), Канада (1,9 млрд), Світовий банк (1,4 млрд), Великобританія (0,9 млрд), ЄІБ (0,7 млрд).
Чисте внутрішнє фінансування з урахуванням НБУ в 2022 становило 289 млрд грн або 6% ВВП. Без участі НБУ чисте фінансування зменшується до -103,1 млрд грн (див. табл. 4). Через обмеженість внутрішніх джерел покриття дефіциту з початку війни застосовувалося монетарне фінансування бюджету, обсяг якого на кінець року досяг 400 млрд грн або 8,4% ВВП.
Таблиця 4 - Показники фінансування дефіциту бюджету з внутрішніх джерел у 2021 і 2022 роках, млрд грн
Джерело: розрахунки автора на основі даних Мінфіну України
Частка емісійних ресурсів НБУ в складі позичкових джерел фінансування дефіциту становила 30,5%. На фоні монетизації дефіциту відбулося прискорення інфляції з 10,7% у лютому 2022 до 26,6% у кінці року. Але драйверами прискорення інфляції стали також руйнування виробничої бази і дисбаланси між попитом і пропозицією на внутрішніх ринках, знищення фізичної інфраструктури і здорожчання певних компонентів виробництва й обігу продукції, девальвація гривні та підвищення цін імпортованих товарів.
У 2023 році Уряд не планує використовувати емісійні джерела фінансування бюджетного дефіциту і розраховує на масштабне зовнішнє фінансування бюджету – в сумі 37-39 млрд дол.США. Мобілізація зовнішніх ресурсів дозволяє покривати критичні потреби країни у драматичний період існування держави та підтримати офіційні валютні резерви, але й опосередковує збільшення зовнішньо-боргового навантаження.
Продаж державних облігацій внутрішнім інвесторам мав би стати вагомішим джерелом фінансування бюджетного дефіциту в Україні. Адже, в США розміщення державних облігацій на внутрішньому ринку дозволило профінансувати 46% бюджетного дефіциту під час ІІ світової війни.
На жаль, в Україні внутрішнє фінансування від комерційних кредиторів є від'ємним, тобто даний спосіб фінансування не поповнює бюджет, а виснажує його. Середня ставка за ОВДП на первинному ринку у грудні 2022 р. становила 20,8% річних. І хоча реальна дохідність ОВДП й залишалася від'ємною щодо інфляції ex post і слабко додатною щодо інфляції ex ante, вона помітно перевищувала ставки фінансового ринку України, не пов'язані з директивними (облікова ставка і ставка за депсертифікатами). Так, середня ставка за строковими гривневими депозитами фізосіб у банках коливалася від 11% до 14% річних (в залежності від строковості).
Основною причиною низького попиту на ОВДП є наявність конкуруючого інструменту, пропонованого НБУ банкам – депозитних сертифікатів. З червня 2022 ставку за сертифікатами «овернайт» встановлено на рівні 23% річних, а в 2023 р. планується запровадження строкових сертифікатів з дохідністю 25%.
Європейський центральний банк також сплачує своїм банкам до 2% річних за депозитними сертифікатами. Але ця проблема вже привертає серйозну увагу вчених, які підкреслюють: таким чином центральні банки, маючи монопольне право на емісію грошей і отримуючи прибутки (сеньйораж), самовільно перерозподіляють ці прибутки на користь приватних банків. Але ж законодавство вимагає від центральних банків повністю перераховувати свій прибуток до бюджету (VOXEU “Monetary policies that do not subsidise banks”). Альтернативним способом зв'язування надлишкової ліквідності банків без додаткових втрат бюджету, на думку авторів статті, є відмова від депозитних сертифікатів і підвищення нормативів обов'язкового резервування.
Суттєве перевищення дохідності штучних інструментів НБУ над дохідністю державних облігацій свідчить про нерозуміння чи неврахування Національним банком основоположних потреб воюючої країни. Очевидно, що запобігання ослабленню державних фінансів у період екзистенціальної боротьби з ворогом вимагає гармонізації монетарної та фіскальної політик для уникнення непродуктивних втрат бюджету (через виплату високих відсотків за ОВДП і недоотримання прибутку НБУ).
Під час війни та в перші повоєнні роки держава потребуватиме колосальних ресурсів для відбудови виробничої та соціальної інфраструктури, відновлення виробничих активів і житлового фонду, надання доступу до соціальних і медичних послуг. У середньо-строковому періоді ці завдання доповнюватимуться цілями побудови стійкої енергоефективної та інклюзивної інфраструктури, стимулювання розвитку конкурентоспроможної промисловості та підвищення якості людського капіталу. Безперечно, досягнення таких цілей потребуватиме ефективної та злагодженої роботи всіх регуляторних і управлінських органів.