Вбивство Конституції

28 жовтня 2020 року зранку голова Конституційного Суду України зустрівся з послом ЄС в Україні паном Маті Маасікасом та тимчасовою повіреною у справах США в Україні Крістіною Квін, а вже увечері КСУ прийняв рішення про конституційність окремих положень Закону України «Про запобігання корупції», яким фактично знищив інституційну систему попередження корупції в державі. Цим подіям передувало виявлення Національним агентством з питань запобігання корупції (НАЗК) ознак декларування недостовірної інформації у двох суддів Конституційного Суду та складення адміністративних протоколів щодо неподання повідомлень про суттєві зміни в майновому стані, зокрема, суддею-доповідачем у вказаній справі.

Фото: Вікторія Матола

В результаті Конституційний Суд скасував повноваження НАЗК щодо:

- здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб;

- здійснення контролю та перевірки декларацій суб’єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб’єктів декларування;

- одержання інформації, у тому числі з обмеженим доступом, необхідної для виконання покладених на НАЗК завдань;

- безпосереднього автоматизованого доступу до інформаційно-телекомунікаційних і довідкових систем, реєстрів, банків даних, у тому числі тих, що містять інформацію з обмеженим доступом, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування;

- отримання заяв фізичних та юридичних осіб про порушення вимог Закону «Про зпобігання корупції», проведення за власною ініціативою перевірок можливих фактів порушення вимог цього Закону;

- проведення перевірок організації роботи із запобігання і виявлення корупції в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, у певних категорій юридичних осіб;

- проведення перевірок організації роботи із захисту викривачів;

- ініціювання проведення службового розслідування, вжиття заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, винних у вчиненні корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень;

- передачі до інших спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції матеріалів, що свідчать про факти корупційних правопорушень;

- складання протоколів про адміністративні правопорушення, віднесені законом до компетенції НАЗК, застосування передбачених законом заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Вражає, чи не так? Це не все. Одним махом були скасовані інші повноваження НАЗК щодо видання приписів про усунення порушень антикорупційного законодавства, складення адмінпротоколів про корупційні правопорушення, видання нормативних актів, позбавлені завдань уповноважені підрозділи (уповноважені особи) НАЗК з питань запобігання та виявлення корупції, скасовані особливості врегулювання конфлікту інтересів, що виник у діяльності окремих категорій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, був скасований відкритий доступ до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на офіційному веб-сайті НАЗК.

Навіть це ще не все. КСУ скасував взагалі можливість перевірки декларацій, встановлення своєчасності подання декларацій, можливість здійснення повної перевірки декларацій, можливість здійснення моніторингу способу життя суб’єктів декларування. КСУ скасував, як вбачається для відвернення відповідальності двох суддів КСУ, обов’язок повідомлення про суттєві зміни у майновому стані суб’єкта декларування. І наостанок КСУ скасував відповідальність за корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення.

Якщо ви вважаєте, що ці скасування знайшли повне, усестороннє і мотивоване пояснення, то ви глибоко помиляєтесь. Досить важко коментувати це рішення КСУ, оскільки в ньому мало юридичних аргументів, а тим більше логіки. Тим більше важко коментувати явно беззмістовні пасажі і труїзми, з яких Суд виводить парадоксальні висновки поза будь-якими законами юридичної логіки і аргументації.

Які аргументи навів КСУ? Якщо стисло, то запобігання корупції в судовій системі, включаючи КСУ, має бути питанням судової системи. Адже як каже нам КСУ, «Системно-функціональний аналіз повноважень та прав Національного агентства з питань запобігання корупції дає підстави стверджувати про наділення його контрольними функціями, що мають прямий і безпосередній вплив на судову гілку влади, зокрема на суддів системи судоустрою та суддів Конституційного Суду України при виконанні (здійсненні) функції правосуддя або конституційного контролю».

А далі ще карколомніше: «Оскільки судова влада є незалежною, а незалежність і недоторканність суддів системи судоустрою та суддів Конституційного Суду України гарантується Конституцією України, виконавча гілка влади відокремлена від судової гілки влади. Враховуючи це, Конституційний Суд України доходить висновку про неконституційність окремих положень Закону № 1700, що стосуються повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції в частині контрольних функцій (контролю) виконавчої влади над судовою гілкою влади, а саме: повноважень та прав Національного агентства з питань запобігання корупції, уповноважених осіб та уповноважених підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції, особливостей врегулювання конфлікту інтересів, що виник у діяльності окремих категорій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, обліку та оприлюднення декларацій, контролю та перевірки декларацій, встановлення своєчасності подання декларацій, повної перевірки декларацій, моніторингу способу життя суб’єктів декларування, додаткових заходів здійснення фінансового контролю, відповідальності за корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення».

Це власне і все пояснення. Оскільки НАЗК «впливає» на судові гілку влади і КСУ, здійснюючи повноваження з попередження корупції, то скасовуємо всі повноваження і законодавчо встановлену відповідальність за корупційні правопорушення. Чому ці повноваження є неконституційними у відношенні, скажімо, органів виконавчої чи законодавчої влади, КСУ не пояснює. Було б логічним, якщо погодитись з логікою КСУ, скасувати положення в частині, що стосується суддів, але Суд розчерком пера скасовує гуртом всі повноваження НАЗК, не пояснюючи чому.

Звісно за такою логікою можна визнати неконституційним і поліцію, адже вона може затримати суддю, що напідпитку сів за кермо, податкову, адже вона втручається у діяльність судді, вимагаючи сплати податків, встановлених законом, не кажучи вже про НАБУ. Тобто ідея, що КСУ намагається запровадити цим рішенням полягає у повній безкарності суддів, включаючи суддів КСУ, виділення їх у окрему касту недоторканих: «Конституційний Суд України наголошує, що будь-які форми та методи контролю у виді перевірок, моніторингу тощо функціонування та діяльності судів і суддів повинні реалізовуватись лише органами судової влади та виключати створення таких органів у системі як виконавчої, так і законодавчої влади».

Принцип поділу влад: в чому конституційний сенс

На думку КСУ, «Конституційний Суд України зазначає, що реалізація принципу незалежності судової гілки влади, а отже, і суддів, полягає насамперед у відособленості її від інших гілок державної влади, а це означає формування самостійної, автономної й самоуправлінської судової системи поза структурами законодавчої та виконавчої гілок влади».

Далі КСУ з цього виводить досить парадоксальний посил: «Однак, як показує практика, законодавець може нехтувати основними конституційними принципами поділу державної влади в частині незалежності судової гілки влади, наділяє законами органи та посадових осіб, які не належать до судової влади, значним обсягом повноважень щодо організації та діяльності судів, визначення судоустрою і статусу суддів тощо поза встановленою Конституцією України їх компетенцією. Таким чином, створюються передумови для неправомірного впливу на суд, втручання у діяльність органів судової влади, порушення принципів незалежності й самостійності суддів».

Тобто попередження корупції в судовій системі та в самому КСУ через декларування статків є «неправомірним впливом на суд»? А як бути з такою конституційною підставою для звільнення судді як порушення обов’язку підтвердити законність джерела походження майна (пункт 6 частини шостої статті 126 Конституції України)? Це ж явно не функція суддівського урядування чи самоврядування.

Взагалі тлумачення принципу поділу влади Конституційним Судом у цьому рішенні виглядає досить дивним і непрофесійним. Сама Конституція ґрунтується на концепції гнучкого і функціонального поділу: так бюджет судової влади приймається законодавцем, суди утворюються і ліквідуються законом, у формуванні Вищої ради правосуддя бере участь Президент, Парламент і інші суб’єкти номінації, відмінні від суддів, тощо.

Принцип поділу державної влади не є річчю в собі, а слугує важливим інструментом забезпечення стримувань та противаг між гілками влади в демократичному суспільстві. Така система стримувань і противаг має за загальну мету унеможливити зловживання і узурпацію влади в державі . Саме з такої перспективи слід розглядати цей принцип, адже без розуміння функції і мети цього принципу, він втрачав би сенс, а суто механічне розмежування влади на законодавчу, виконавчу і судову могло б вести як до дисфункції системи державного управління, так і до узурпації і зловживання владою в державі.

Найбільш вдало цю тезу сформулював в 1996 році Конституційний Суд Південно-Африканської Республіки, коли у справі Ex parte Chairperson of the Constitutional Assembly of the Republic of South Africa, він вказав: «Принцип поділу влади, з одного боку, визнає функціональну незалежність гілок влади. З іншого боку, принцип стримувань і противаг зосереджений на необхідності забезпечення того, що конституційний порядок в цілому перешкоджає гілкам влади узурпувати владу одна одної. У такому сенсі він передбачає необхідність чи невідворотність втручання однієї гілки в сферу іншої. Жодна конституційна система не може спиратися на повний поділ влади».

Конституція України також не містить положень, які б вимагали повного поділу влади, але ґрунтується на принципі забезпечення стримувань і противаг через функціональну незалежність і взаємодію. Як зазначив Конституційний Суд України у 2008 році, «Поділ державної влади є структурною диференціацією трьох рівнозначних основних функцій держави: законодавчої, виконавчої, судової. Він відображає функціональну визначеність кожного з державних органів, передбачає не тільки розмежування їх повноважень, а й їх взаємодію, систему взаємних стримувань та противаг, які мають на меті забезпечення їх співробітництва як єдиної державної влади».

Однак саме механістичне розуміння і було використане КСУ у цій справі. Суд по суті відкинув всю свою попередню практику, що була напрацьована за останні 29 років існування КСУ. Адже не можна йти по шляху абсурду, як це зробив КСУ у цьому рішенні, бо за такою логікою за судовим НАЗК мають йти судова податкова, судова поліція, судова СБУ тощо.

По суті рішення КСУ саме вже є тяжким порушенням принципу поділу влади, оскільки він заперечив саму ідею взаємодії, системи взаємних стримувань і противаг, що мають забезпечити співпрацю між гілками влади як єдиної державної влади.

Антикорупційний принцип Конституції України

Мабуть, важко не погодитися з думкою суддів Мозенеке і Камерона з Конституційного Суду Південно-Африканської Республіки, що «… корупція загрожує поставити на коліна практично все, що є дорогим і цінним в нашому важко вибороненому конституційному правопорядку. Вона кричуще підриває демократичний етос, установи демократії, верховенство права та засадничі цінності нашого тільки народженого конституційного проекту. Вона підживлює неналежне урядування та публічне шахрайство і ставить під загрозу здатність держави дотриматись своїх зобов’язань щодо поваги, захисту, сприяння та виконання всіх прав, закріплених в Білі про права. Коли корупція і організована злочинність процвітають, сталий розвиток і економічне зростання залишаються занедбаними. І в свою чергу стабільність і безпека суспільства знаходяться в зоні ризику»

Зловживання владою і безкарність є тим підґрунтям, на якому виникає і існує соціальна патологія корупції. Саме на викорінення цього підґрунтя спрямовані ідея модерного конституціоналізму та юридична, політична і моральна сила принципу верховенства права. В цьому полягає і генетичний зв’язок між конституціоналізмом і корупцією, адже остання стала одним з головних чинників, що змусили філософів Просвітництва шукати ефективний антидот свавіллю влади. Таким антидотом в епоху Просвітництва з її наголосом на людині розумній стала ідея обмеженого урядування, закладена в основу сучасного конституціоналізму.

Конституція України, як і більшість конституцій світу, не містить спеціальних положень щодо боротьби з корупцією. Такий підхід випливає з природного прагнення конституцієдавця забезпечити стабільність і сталість конституційних компромісів, адже конституційні цінності і інститути мають проспективно визначати систему урядування і розвиток держави. З такої точки зору було б нелогічно, якби соціальна патологія корупції отримала визнання на конституційному рівні у будь-якій формі. Але не можна вважати, що конституція є нейтральною по відношенню до такої патології. Принципи демократичної, соціальної, правової держави, проголошені Конституцією України в статті 1 містять важливий антикорупційний елемент, який може вважатися конституційним принципом. Зважаючи на те, що корупція становить безпосередню загрозу демократичному правопорядку і конституційному ладу, задля гарантування стабільності та ефективності функціонування демократичної системи Конституція встановлює обов’язок вжити заходів для захисту демократичного ладу, в тому числі від загрози з боку корупційних практик. В будь-якому разі захист Конституції і конституційних цінностей не можливий, якщо державний апарат і суспільство глибоко уражені метастазами корупції. Конституція не просто дозволяє, але вимагає запровадження ефективної антикорупційної політики для захисту конституційних цінностей, прав і свобод. Тому можна з упевненістю говорити про імпліцитний антикорупційний принцип, закладений в конституційній структурі.

Тому не можна не вказати на те, що рішення КСУ порушило цей принцип і принцип демократичної держави, встановлений в статті 1 Конституції України.

Суїцид чи вбивство?

Корупція, включаючи корупцію у судах і КСУ, становить безпосередню загрозу демократичному правопорядку і конституційному ладу, тому задля гарантування стабільності та ефективності функціонування демократичної системи на державу покладається конституційний обов’язок вжити заходів для захисту демократичного ладу. Корупція і тим більше безкарність несумісні з верховенством права та засадничими цінностями нашої Конституції. Вони підривають конституційні зобов’язання щодо поваги до людської гідності, дотримання рівності та сприяння правам і свободам людини. Вони є антитезою відкритому, відповідальному демократичному урядуванню, яке вимагається Конституцією.

В історії конституціоналізму є таке поняття як «суїцидальна конституція», тобто конституція, що не здатна себе захистити від посягань з боку авторитарних політичних сил. Українська Конституція не є суїцидальною, вона містить цінності, принципи і інструменти, що здатні її захистити. Але якщо ці інструменти опиняються у руках негідників, ми отримуємо феномен «вбивства Конституції».

КСУ був створений як інструмент захисту Конституції. Зараз Конституцію потрібно захистити від її «охоронців».

Погляди, висловені в цьому блозі, є виключно особистими поглядами автора і не обов’язково співпадають з позицією Координатора проектів ОБСЄ в Україні та не є офіційною позицією ОБСЄ.

Олександр Водянніков Олександр Водянніков , Національний радник з юридичних питань, керівник відділу верховенства права Координатора проектів ОБСЄ в Україні
Читайте головні новини LB.ua в соціальних мережах Facebook, Twitter і Telegram