Відновлення місцевого самоврядування в деокупованих громадах: дилеми та ризики

Яким чином зробити рестарт місцевого самоврядування в звільнених громадах Харківщини, які понад пів року перебували в окупації? Чи може тут стати в пригоді досвід деокупованих у квітні громад Київщини, Сумщини та Чернігівщини? В новому дослідженні Аналітичного центру «Обсерваторія демократії» розглядаємо правові засади вирішення цієї проблемної ситуації та найбільш імовірний сценарій розвитку подій.

Фото: EPA/UPG

Чому зараз все складніше, ніж після деокупації півночі в квітні

Після стрімкого контрнаступу ЗСУ на початку вересня відсоток тимчасово окупованих територій Харківської області зменшився з 32% до 6%. За даними Міністерства оборони, на Харківщині було звільнено 388 населених пунктів і відвойовано 8500 кілометрів квадратних української землі. Україні вдалося повернути контроль над Балаклійською, Вовчанською, Ізюмською, Куп’янською міськими, а також Шевченківською, Чкаловською, Дворічанською, Великобурлуцькою, Савинською селищними і Липецькою, Вільхуватівською, Кіндрашівською, Куньєвською, Оскільською сільськими громадами.

На даний момент лише 3 з 56-ти населених пунктів, які є центрами територіальних громад Харківщини, продовжують перебувати в тимчасовій окупації – мова йде про розташовані на лівому березі річки Оскіл селище Борова, а також села Петропавлівка і Курилівка на схід від Куп’янська. В намірах окупантів нашвидкуруч провести псевдореферендуми Харківська область не фігурує. А в цілому, можна розраховувати, що стовідсоткова деокупація Харківщини – питання найближчого часу.

У деокупованих населених пунктах проводяться першочергові заходи з базового забезпечення життєдіяльності громад (електромережі, водопостачання, зв’язок, українське теле-радіомовлення, розмінування тощо). Разом із тим, постає питання і щодо відновлення легітимної місцевої влади, у відповідності до конституційного принципу безперервності влади. Яким чином може відбутися це відновлення?

З одного боку, маємо прецедент звільнених у квітні громад Київщини, Сумщини та Чернігівщини, де майже всі керівні органи місцевого самоврядування (голови, виконкоми, місцеві ради) продовжили виконувати свої повноваження після деокупації. Незважаючи на досить різні траєкторії поведінки під час самої окупації – до прикладу, досить показовий кейс Сумщини, де голова обласної військової адміністрації Дмитро Живицький, фактично, звинуватив очільників Тростянецької і Краснопільської громад у втечі 24 лютого. Хоча в соціальних мережах на це самому голові ОДА нагадали, що і він весь час часткової окупації регіону перебував на Тернопільщині. В сухому залишку – всі (і мери, і голова ОДА) залишились при посадах, та вже після деокупації почали активно роздавати інтерв’ю із власною версією своїх дій наприкінці лютого і протягом березня.

З іншого боку, перенесення на Харківщину цього досвіду автоматичного поновлення повноважень обраних на місцевих виборах-2020 органів влади видається сумнівним рішенням із щонайменше двох міркувань. По-перше, територіальна близькість до лінії фронту зумовлює зовсім інший контекст загроз і ризиків, ніж у віддалених від бойових дій деокупованих громадах. По-друге, піврічний строк перебування в окупації виявився набагато складнішим випробуванням для місцевого самоврядування в громадах Харківщини, ніж місячний термін у випадку Київщини, Сумщини та Чернігівщини.

Зокрема, це стосується і аспекту колабораціонізму – частка представників місцевого самоврядування, яка співпрацювала з окупантами, в Харківському регіоні виявилася більшою. Відтак, у частині громад маємо ситуацію, де, навіть за бажання, поновити повноваження обраної на виборах 2020 року місцевої влади було б неможливо. Відсутність кворуму місцевої ради, втеча голови та секретаря – хоча така картина спостерігається не усюди, але, наприклад, у 3-х із 4-х деокупованих міських громадах мерам заочно оголошено підозру у державній зраді.

Джерело: в інфографіці використані зображення з відкритих джерел та фактаж, оприлюднений представниками ХОВА

Стосовно селищних і особливо сільських громад відкритої інформації менше. З коментарів ХОВА було відомо, що весною окупанти захоплювали в полон селищних голів Великобурлуцької та Дворічанської громад, але потім звільнили. У Чкаловській громаді селищний голова разом із секретарем місцевої ради 6 травня оголосили про складання повноважень та відмовились змінювати прапор над будівлею адміністрації (щодо їх нинішнього місця перебування повідомлень немає).

Всі без виключення кейси деокупованих громад потребують ретельної спеціальної перевірки правоохоронними органами, прокуратурою, ДБР та службою безпеки. За їхніми результатами діям представників місцевої влади повинна бути надана кваліфікована оцінка. З урахуванням того, що показові заяви місцевих депутатів і очільників, які активізувалися у вересні, можуть суттєво відрізнятися від їхньої позиції наприкінці лютого. Наприклад, 7 вересня (за 4 доби до деокупації) з’явилося звернення депутатів Липецької сільської ради про підтримку територіальної цілісності України. З іншого боку, в нещодавньому інтерв’ю голова цієї громади зазначив, що на початку окупації частина депутатів ухвалила рішення про надання повноважень виконувача обов’язків голови громади Вадиму Кудікову (місцевий депутат від «Слуги народу»), якого до цього окупанти обрали «гауляйтером».

Чи багато депутатів наприкінці лютого брало участь у легітимізації окупаційної влади, а на початку вересня активізувалося в своїх патріотичних переконаннях – питання, в якому поіменно доведеться розбиратися слідчим. Усі ці з’ясування, в свою чергу, потребують часу, якого у громад немає – відтак, заповнення «вакууму влади» після деокупації на Харківщині має відбуватися в інакший спосіб.

Що каже закон про військові адміністрації населених пунктів

Альтернативний шлях відновлення легітимної місцевої влади в деокупованих громадах – це створення військових адміністрацій населених пунктів. І судячи з останніх заяв посадовців різного рівня, саме цей варіант наразі є компромісним та найбільш імовірним. 15 вересня Мінрегіоном було організовано засідання Координаційного штабу з питань деокупованих територій, на якому і представники обласних адміністрацій, і урядовці схилялися до сценарію створення військових адміністрацій населених пунктів.

Заступник міністру регіонального розвитку В’ячеслав Негода «підтримав практику обласних військових адміністрацій з залучення народних депутатів від відповідних областей до консультацій з формування пулу кандидатів на начальників та працівників військових адміністрацій» – цитата з офіційного релізу на сайті Мінрегіону. Який саме закон уповноважує народних депутатів впливати на подібні кадрові призначення, урядовець не уточнював (у Законі «Про правовий режим воєнного стану» сказано, що пропозицію щодо начальників військових адміністрацій населених пунктів президенту подає Генштаб ЗСУ або відповідна обласна військова адміністрація).

У керівництві Харківської області також вже публічно обговорюють плани щодо запровадження військових адміністрацій на звільнених територіях. 19 вересня заступник голови ХОВА Роман Семенуха повідомив ЗМІ, що «на звільнених від російських окупантів територіях утворять військові адміністрації», додавши цікаве уточнення – «жодна людина, до речі, яка очолює воєнну районну адміністрацію, не покинула свою роботу і працює з першого дня війни». Можливо, в цій ремарці простежується натяк на те, що до керівництва звільненими громадами залучатимуться і представники районної влади, які після децентралізації інституційно втратили свій політичний вплив. І, до речі, цікаво, чи немає запитань у керівництва обласної військової адміністрації до голови Куп’янської районної адміністрації Валерія Люботи стосовно його висловлювань у перші дні війни.

20 вересня вже сам голова ХОВА Олег Синєгубов анонсував створення понад 20-ти військових адміністрацій (до речі, це число більше за кількість адміністративних центрів громад, які були деокуповані протягом вересня). Також очільник області зазначив, що до керівництва військовими адміністраціями можуть бути залучені не лише безпосередньо військові, але й діючи голови громад, навівши приклад мера Ізюма Валерія Марченка. За всіма ознаками, в ХОВА зараз відбувається формування списку громад і персонального складу їхніх військових адміністрацій. Яким же є алгоритм набуття адміністраціями легітимних повноважень, і, власне, на що ці повноваження розповсюджуються?

Джерело: в інфографіці використані положення Закону України «Про правовий режим воєнного стану»

Загалом, частина 2 статті 15-ї Закону «Про правовий режим воєнного стану», яка регулює повноваження саме військових адміністрацій населених пунктів, містить 46 пунктів. При цьому з точки зору повноважень, керівник військової адміністрації – це більше, ніж голова громади в мирний час. Швидше, це голова громади, її виконком і місцева рада разом узяті. Він є розпорядником бюджетних коштів, його накази та розпорядження прирівнюються до рішень місцевої ради, він укладає договори від імені адміністрації та громади, а також особисто призначає і звільняє співробітників адміністрації. Військова адміністрація тісно взаємодіє з «силовим» блоком у громаді та активно втручається в роботу бізнесу – те, що в мирний час однозначно оцінювалося б як порушення принципу розподілу влади.

Відтак, очевидні і ризики цього шляху – надання безпрецедентно великих повноважень одній особі, яка в ручному режимі керуватиме громадою. Хоча адміністрація і «військова», Закон дозволяє формувати її з «цивільних», і передбачає можливість призначення діючого голови громади начальником адміністрації. Цілком імовірно, що очільники громад, центральні населені пункти яких не перебували в окупації до вересня, але в яких були окуповані периферійні села або ж які просто наближені до лінії фронту, лобіюватимуть подібні повноваження і для себе.

Зрозуміло, що екстремально великий обсяг одноосібних повноважень виправдовується форс-мажорними обставинами та загрозами. Водночас, після завершення воєнного стану доведеться докласти чималих зусиль і подолати неабиякий спротив, щоб стиснути цю пружину одноосібних повноважень. До речі, це стосується не лише громад, в яких буде створена військова адміністрація – наразі і на тилових територіях суттєво зміщений баланс місцевого самоврядування на користь голів громад.

І якщо в умовах воєнного стану законодавство, фактично, тимчасово виводить місцеву владу зі стану прозорості та підзвітності (в бюджетних питаннях, процедурах закупівель тощо), то важливо, щоб після його завершення усі документи за цей період все ж були оприлюднені. В свою чергу, усвідомлення цього факту повинно стримувати місцевих очільників (особливо в громадах, віддалених від лінії фронту) від спокуси діяти за принципом «війна все спише». І особливої актуальності це набуває саме зараз, напередодні ухвалення місцевих бюджетів на наступний рік.

Висновки

Повернення деокупованих громад Харківщини під контроль України означає і необхідність заповнення вакууму легітимного місцевого самоврядування – окрім українського прапору над будівлею адміністрації, в ній повинен бути хтось, наділений повноваженнями та відповідальністю за оперативне вирішення нагальних потреб мешканців. Цей вакуум виник, перш за все, через масові випадки колабораціонізму і втечі представників місцевої влади (в широкому контексті, бо окрім голів громад і депутатів, мова йде про правоохоронців, суддів тощо – загалом наразі в Харківщині вже розслідується 400 відповідних карних справ). У 3-х із 4-х деокупованих міських громадах мерам заочно оголошено про підозру в державній зраді, а їхнє точне місце перебування не встановлено. Малоймовірно, що повноваження мерів у таких випадках могли б перебрати на себе секретарі місцевих рад (як це передбачено законодавством у мирний час), і взагалі, що в цих місцевих радах можливий кворум (вже не кажучи про питання позбавлення мандатів депутатів від заборонених партій).

Саме в цьому полягає суттєва відмінність кейсу деокупованих громад Харківщини із аналогічними випадками на Київщині, Сумщині та Чернігівщині. Після нетривалого перебування в окупації в цих громадах вдалося відновити місцеве самоврядування на підгрунті результатів останніх місцевих виборів 2020 року. І для більшості з цих громад (окрім прикордонних громад Сумщини, які піддаються обстрілам) бойові дії відбуваються за сотні кілометрів від них, відтак є можливість зосередитися вже на відновленні та працювати в звичному режимі. В свою чергу, більшість зі звільнених громад Харківського регіону перебувають безпосередньо в зоні бойових дій і регулярно обстрілюються, що зумовлює зовсім інший контекст викликів, загроз і завдань, які стоять перед місцевою владою.

Відповідно, єдина можлива альтернатива, яка передбачена українським законодавством за умов воєнного стану – утворення в деокупованих громадах військових адміністрацій населених пунктів. Судячи із заяв представників влади (як центральної, так і обласної), саме цей сценарій є найбільш імовірним, і наразі в ХОВА визначаються з кінцевим переліком громад та начальників відповідних військових адміністрацій, який буде запропонований президенту. Призначення начальниками таких військових адміністрації законно обраних голів громад видається цілком виправданим підходом, за умови, що немає фактів їхнього співробітництва з окупантами, або ж у разі евакуації вони не усувалися від проблем громади.

Важливо, щоб цей процес був позбавлений політичної складової, і підхід із цими критеріями був однаковим щодо усіх голів громад. У разі ж, коли законно обраний на останніх місцевих виборах керівник громади не відповідає цим критеріям або його місце перебування невідоме, ситуація ускладняється. Зважаючи на передбачений законодавством обсяг повноважень начальників військових адміністрацій населених пунктів, а також де-факто кулуарний алгоритм їхніх призначень, існують ризики працевлаштування на ці посади політиків, бізнесменів, чиновників із «інституційно спорожнілої» після децентралізації районної ланки державної влади. Відтак, доцільнішим виглядає призначення саме військового (а не цивільного) начальника, виключно на період воєнного стану, із посиленням його заступниками з досвідом роботи в системі місцевого самоврядування відповідної громади. А вже після завершення воєнного стану – проведення позачергових виборів задля відновлення демократичного легітимного місцевого самоврядування.

Читайте головні новини LB.ua в соціальних мережах Facebook, Twitter і Telegram