Від заборони партій – до відкликання її депутатів
Дискусії щодо позбавлення мандатів депутатів від «проросійських» партій активізувалися ще в березні, після рішення Ради національної безпеки та оборони про «призупинення» діяльності 11-ти політичних сил. Фокусування на ОПЗЖ пояснювалось тим, що це була єдина «призупинена» партія з парламентською фракцією та багатотисячним представництвом у місцевих радах.
У нашому березневому матеріалі «Переформатування українського політичного поля: крах “проросійського” блоку» один із висновків стосувався необхідності досконалого в юридичному сенсі фундаменту будь-яких рішень та дій, які не можуть обґрунтовуватись лише політичною доцільністю чи суспільним запитом. І треба відзначити, що влада пішла саме правовим шляхом: спочатку парламент проголосував у двох читаннях та в цілому за законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо заборони політичних партій», розширивши перелік підстав для заборони партій та скоротивши можливі строки судового розгляду відповідних справ.
Важливо, що хоча багато ЗМІ та громадських активістів й інтерпретували цю новину 3 травня як «Верховна Рада проголосувала за заборону проросійських партій» – цього не сталося. Парламент не перебирав на себе функції судової влади, не прописував у законі назви конкретних партій, і кінцеве слово щодо кожної заборони залишалося саме за судом. А влітку Восьмий апеляційний суд Львова послідовно виніс рішення стосовно низки проросійських партій, 20 червня дійшовши і до найбільшої з них – ОПЗЖ.
Разом із тим, для депутатів від ОПЗЖ, більшість з яких не були членами партії, саме по собі це рішення не мало жодних правових наслідків. Так, у Верховній Раді фракція ОПЗЖ перестала існувати ще в травні, але ані цей факт, ані заборона партії не вважаються підставою для втрати мандатів для обраних від ОПЗЖ в 2019 році нардепів. Стаття 81 Конституції наводить вичерпний перелік причин припинення повноважень народних депутатів, і заборони партії-суб’єкта висування серед них немає. З огляду на політичні аспекти і те, як більшість із цих нардепів зараз активно допомагає владі своїми голосуваннями, малоймовірно, що варто очікувати на якісь спроби внесення змін до Конституції (а навіть якщо так – цей процес потребує не лише 300 голосів, але й двох сесій, тобто календарно це вже стає більш віддаленою перспективою).
В більшості місцевих рад, де ОПЗЖ мала представництво, фракції також саморозпустилися, і депутати або залишились у статусі позафракційних, або утворили нові депутатські групи. Саме цей факт відсутності будь-яких наслідків від заборони ОПЗЖ для її депутатів найбільше обурював багатьох представників громадянського суспільства. Відповідно, в дискусії щодо відповідальності для обранців від заборонених партій двома полюсами стали пропозиції:
- залишити все, як є, не вводити жодної колективної відповідальності, а позбавляти мандатів тих депутатів, відносно яких є вирок суду (зокрема, щодо фактів державної зради або колабораціонізму);
- доопрацювати законодавство і запровадити автоматичне позбавлення мандатів для усіх депутатів місцевих рад, які були висуванцями заборонених партій.
Зважаючи на дуже різні персональні траєкторії діяльності депутатів після початку повномасштабної війни, десь посередині з’явився варіант автоматично позбавляти мандатів лише тих депутатів, які не написали заяви про добровільний вихід із фракцій заборонених партій (і тут починався вже новий етап дискусій щодо дедлайну – коли така заява повинна слугувати імунітетом, а коли вважати її запізнілою).
При виборі найбільш радикального варіанту з колективною відповідальністю усіх обранців виникала проблема кворуму в місцевих радах. Стаття 45 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що рада є повноважною в разі обрання не менш як двох третин від загальної чисельності депутатського корпусу. З іншого боку, в цій же статті є примітка (частина шоста), що при втраті кворуму в «2/3» рада продовжує виконувати свої обов’язки, якщо на засіданні присутні більше половини депутатів від загального складу ради.
За оцінками нардепа Віталія Безгіна, автоматичне припинення повноважень обраних від заборонених партій депутатів створить 91 кейс втрати кворуму «2/3» у різних місцевих радах (що унеможливлює ухвалення, зокрема, деяких земельних рішень), а в 19-ти випадках такі депутати взагалі складають більшість – тобто робота ради буде повністю паралізована. З іншого боку, в умовах воєнного стану цю проблему можна було б тимчасово вирішувати, створюючи в населеному пункті військову адміністрацію та делегуючи їй повноваження ради.
А 17 червня той же депутат Безгін повідомив, що Кабінет міністрів визначився з концепцією щодо наслідків для місцевих депутатів від заборонених партій і найближчими днями урядовий законопроект буде зареєстровано в парламенті. На сайті Мінрегіону того ж дня з’явився реліз, з тексту якого до кінця не було зрозуміло, чи зважився уряд на найбільш радикальний варіант, або ж залишить лазівки для депутатів, які вчасно вийшли з фракцій.
«Однією з підстав дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради є набрання законної сили рішенням суду про заборону діяльності політичної партії, від якої він висувався та був обраний, а також його входження до депутатської фракції місцевої організації політичної партії, діяльність якої заборонено за рішенням суду, що набрало законної сили».
Такі публічні формулювання на сайті Мінрегіону залишили простір для двох протилежних трактувань. Або «однією з підстав» для втрати мандата є факт висування від ОПЗЖ та інших заборонених партій, а «іншою підставою» є входження до фракцій таких партій – тоді оця перша підстава вже є достатньою умовою для автоматичного виключення всіх депутатів (мова про понад 4 тисячі осіб). Або ж «однією з підстав» є комбінація з двох умов – висування плюс поточне входження до фракції – і тоді усі, хто вчасно припинив свої зв’язки з фракціями заборонених партій, не потрапляють під дію анонсованого закону.
«А також входження»: як просто все ускладнити
Вранці 22 червня на сайті Верховної Ради з’явився текст зареєстрованого під номером №7476 урядового законопроекту. Але інтриги від того не поменшало – ключовий момент у тексті ніби навмисно виписаний максимально двозначно. Так, законопроект вносить зміни до статті 5 Закону «Про статус депутата місцевих рад», яка регламентує дострокове припинення повноважень депутатів. Проте залишається та ж проблема, що й в публікації Мінрегіону – незрозуміло, чи потрапляють під дію Закону депутати, які встигли вийти з фракцій заборонених партій.
Абзац, який пропонується додати до переліку підстав дострокового припинення повноважень (без заміщення депутата іншим), сформульовано наступним чином:
«Набрання законної сили рішенням суду про заборону діяльності політичної партії, від місцевої організації якої була обрана відповідна особа депутатом місцевої ради, а також входження депутата до фракції місцевої організації політичної партії, діяльність якої заборонена за рішенням суду».
Двозначне «а також» знову збиває з пантелику – чи підставою вважається комбінація з двох умов (обрання від партії + входження до фракції), чи це дві різні підстави. Зважаючи на те, що в 5-й статті Закону «Про статус депутата місцевих рад» кожна підстава пронумерована і виписана окремим абзацом, за логікою, і цей новий запропонований в законопроекті №7476 абзац є єдиною підставою з двох умов. І якщо так – це гарна новина для тих депутатів, які встигли вийти з фракцій заборонених партій (спойлер – встигли майже усі на рівні обласних рад та міських рад обласних центрів, що робить законопроект №7476 в плані заявленого «очищення» звичайною «мильною бульбашкою»).
Щоправда, можливе і друге різночитання щодо вжитої у законопроекті категорії «входження». З одного боку, «входження» можна розуміти актуально – тобто чи входить зараз депутат до фракції забороненої партії. Але є і більш радикальне трактування – факт виходу з фракції (або її саморозпуску) не відміняє факту входження до неї в минулому. І тоді маємо зовсім протилежну картину і погані новини для місцевих депутатів, які розраховували обмежитися «ребредингом» своєї фракції.
Примітно, що у своїй публікації на сторінці у facebook нардеп Віталій Безгін (голова підкомітету ВРУ з питань адміністративно-територіального устрою, який, зокрема, презентував і цей законопроект) визнає цю наявність різночитань у формулюваннях стосовно депутатів, які вийшли з фракцій заборонених партій. Хоча у коментарях додає, що особисто він тлумачить діюче формулювання як таке, що стосується усіх без виключення обранців, але називає це питання «предметом дискусії».
У свою чергу, заступник голови Мінрегіону В’ячеслав Негода щодо депутатів, які вийшли з фракцій, зазначає наступне: «Логіка законопроекту – всі, хто обраний від забороненої судом партії, позбавляються мандату і обнуляються партійні списки…<>… це (згадка про фракційність) стосується тих, що не обиралися від забороненої партіії але увійшли до партійної фракції – вони також на вихід». Останнє уточнення Негоди є актуальним для малих громад (до 10 тисяч осіб), де депутатами могли ставати самовисуванці, які потім утворювали фракції і депутатські групи. Водночас, однозначність публічних роз’яснень заступника міністра в facebook все ж не знаходить свого відображення безпосередньо в тексті законопроекту чи в пояснювальній записці.
Так чи інакше, законопроект наразі лише на початку свого шляху до статусу прийнятого закону, а значить – текст ще може змінюватись. І це як раз той випадок, коли від однієї коми чи сполучника залежить реальний зміст усіх трьох сторінок і конкретні наслідки для тисяч депутатів та сотень місцевих рад, яких цей законопроект стосується.
Перспективи радикальної версії №7476 для Харківщини
Питання відкликання депутатів місцевих рад від ОПЗЖ має неабияку актуальність саме для Харківщини, де за підсумками виборів 2020 року ця партія здобула велике представництво, а в 13-ти громадах – взагалі сформувала найбільші фракції. На неокупованій зараз частині області це – Зміївська, Первомайська та Чугуївська міські ради, а також Сахновщинська, Роганська, Солоницівська і Новопокровська селищні ради. На тимчасово окупованій частині – Вовчанська, Куп’янська, Ізюмська міські та Борівська, Дворічанська, Великобурлуцька селищні ради.
Серед громад на неокупованій території особливо гостро питання «партійної люстрації» стоїть у Роганській громаді, де від ОПЗЖ було обрано селищну голову Марію Черненко (у законопроекті №7476, до речі, мова йде лише про депутатів – голів громад він не зачіпає), а також у Люботині, де від цієї ж політичної сили обрався секретар міськради Володимир Гречко.
Звичайно, особлива увага прикута до Харківської обласної та міської рад. За результатами виборів у жовтні 2020 року ОПЗЖ сформувала в обох радах другі за чисельністю фракції (на 29 і 19 мандатів відповідно), але в травні 2022-го обидві фракції саморозпустилися (в обох випадках частина депутатів увійшла до новоутворених груп «Відновлення України»). Також у міській раді Харкова мала представництво інша заборонена політична сила – «Партія Шарія» (7 депутатів, двоє з яких вийшли з фракції ще до початку повномасштабної війни).
Важливим моментом у законопроекті №7476 є те, що гіпотетичне позбавлення мандатів депутатів від заборонених партій пропонується без їхнього заміщення – звідси і можливі проблеми з кворумом. І хоча у жодній з 56-ти громад області обранці від заборонених партій не складали абсолютну більшість, варто розрізняти юридичну повноважність (навіть, у мінімальному розумінні не 2/3, а 50%+1) і реальну спроможність збирати цей кворум на засіданнях (навіть, дистанційних).
Якщо в умовній місцевій раді на 26 мандатів після «очищення» залишиться 16-18 депутатів, то є великі сумніви стосовно їхньої можливості проводити сесії. По-перше, окрім імовірної колективної відповідальності для обранців від заборонених партій, є факти державної зради (відповідно, втрати мандатів) від представників інших політичних сил. По-друге, навіть на дистанційній сесії обласної ради в травні з різних причин не з’явилося близько 20% депутатів від різних партій, а на низовому рівні місцевих рад цей відсоток може бути ще більшим.
У той же час, законопроект №7476 передбачає передачу повноважень місцевої ради створеним військовим адміністраціям населених пунктів лише у випадку, коли в раді де-юре залишається менше половини депутатів (тобто, це не випадок громад Харківщини). Відповідно, у випадку позбавлення мандатів без заміщення є ризик отримати велику кількість місцевих рад, які арифметично матимуть кворум, формально матимуть повноваження і обов’язки, але реально не зможуть їх виконувати через фактичні труднощі з мобілізацією депутатського корпусу.
Більш системне уявлення про можливі наслідки позбавлення мандатів без заміщення на прикладі 17-ти міських громад Харківщини можна скласти з наступної діаграми:
Джерело: сайти міських громад Харківської області
Звичайно, важко моделювати сценарії майбутньої роботи міських рад у Харківському регіоні, який сьогодні розрізаний рухомою лінією фронту і щодня піддається обстрілам. Ще важче цю арифметику застосовувати до тимчасово окупованих громад, в частині з яких відбулася «мультіпартійна» державна зрада, і питання очищення не обмежується депутатами від ОПЗЖ чи «Партії Шарія».
Вочевидь, після деокупації в таких громадах будуть створені військові адміністрації населених пунктів, а місцеве самоврядування в його цивільному вигляді повернеться вже після завершення воєнного стану. Якщо це станеться в найближчі два роки, то виникне необхідність у проведенні позачергових виборів міської ради та в деяких випадках – голови громади. Але все це буде вже після перемоги, а найближчими тижнями Верховна Рада повинна визначитися, що ж вона насправді планує робити з депутатами місцевих рад від заборонених партій – дійсно відкликати, усвідомлюючи всі наслідки, чи лише створювати ілюзію з метою політичного піару центральної влади.
Висновки
Анонсуючи появу урядового законопроекту про наслідки заборони партій для обраних від неї депутатів, очільник Мінрегіону ексхарків'янин Олексій Чернишов на своїй fb-сторінці гучно заявив: «Будемо гнати с….м віником місцевих депутатів антидержавницьких політичних сил!». Утім, опублікована 22 червня на сайті ВРУ редакція законопроекту №7476 менш рішуча та однозначна, ніж яскраві PR-заяви міністра. В цій початковій версії документу обрані такі формулювання, які залишають простір для протилежних трактувань ключового питання – чи втрачатимуть мандати депутати, які були обрані від заборонених партій, але вже вийшли з відповідних фракцій. Швидше за все, це свідчить про відсутність на сьогоднішній день кінцевого політичного рішення в офісі президента та готовність до неформальних переговорів з усіма зацікавленими суб’єктами.
З огляду на весь спектр можливих рішень цього питання і норми міжнародного права, зробити критерієм збереження мандату добровільний вихід із фракції – не найгірше рішення. Але воно (якщо в законопроекті мається на увазі саме це) потребує жорсткого календарного обмеження, бо умовний вихід із фракції ОПЗЖ наприкінці лютого та вихід у травні після розпуску парламентської фракції – це зовсім різні ситуації, які потребують різної оцінки.
«Колективна відповідальність за замовченням» і автоматичне позбавлення мандатів з позицій презумпції вини усіх обраних від заборонених партій місцевих депутатів (які, до речі, в 2020-му були позбавлені можливості самовисування) є більш сумнівним із правової точки зору шляхом, який, водночас, значно ближчий до суспільних очікувань. Наслідком стануть не лише великі складнощі з реальним, а не теоретичним кворумом у багатьох місцевих радах (і цю ситуацію законопроект не враховує, запроваджуючи військові адміністрації виключно у випадку відкликання більшості депутатів), а й тисячі позовів як до українських, так і до міжнародних судів із великими шансами на задоволення. Якщо ж все таки політична воля державної влади зведеться до такого рішення, варто розглянути або зниження кворуму на період воєнного стану, або можливість пропорційного заміщення вакантних мандатів кандидатами від інших партій, що подолали бар’єр, аби унеможливити паралізацію місцевого самоврядування через відсутність реального кворуму.
Разом із тим, сьогоднішня позиція ініціаторів законопроекту виглядає як спроба всидіти на двох стільцях – максимально пропіаритися, заграючи із суспільним запитом на «очищення» місцевих рад, і при цьому де-факто залишити лазівки, щоб це не зробити, а примусити «підвішених» депутатів до політичної лояльності. Яскравий приклад такої неформальної домовленості вже реалізується у Верховній Раді, де новоутворені на базі ОПЗЖ депутатські групи стали де-факто молодшими партнерами по коаліції для «Слуги народу». Напевно, декілька місяців тому було б важко собі уявити, як Юрій Бойко, Нестор Шуфрич та інші «екс-регіонали» стануть головними провідниками гендерної проблематики і «золотою акцією» для ратифікації Стамбульської конвенції, але це сталося. На щось подібне, ймовірно, «Слуга народу» розраховує і на місцевому рівні – цілковита лояльність депутатів від ОПЗЖ (які залишились в країні) з кожного питання або позбавлення мандатів. Логіка тут зрозуміла: сам факт появи законопроекту №7476 частково виглядає елементом політичного шантажу, а його неоднозначна початкова редакція – натяком на ще наявну можливість співпраці. І під хайповими закликами «гнати віниками» тисячі депутатів від заборонених партій їхніх місцевих керівників цими «фейсбучними віниками» наполегливо запрошують за стіл перемовин, бо до прийняття законопроекту в цілому часу ще вдосталь.