Звітування урядовців: передісторія
17 грудня 2025 року переважна більшість народних депутатів підтримали в цілому законопроєкт № 3195, який зобовʼязує міністрів звітувати перед комітетами та, власне, парламентом при розгляді питання про їх відставку. 285 голосами «за» Верховна Рада ІХ скликання спробувала утвердити/посилити/відновити власну суб’єктність через посилення парламентського контролю. Те, що законопроєкт № 3195 підтримали фактично всі фракції і групи, можна розглядати як інституційний запит на посилення контролю.
Звільнення міністра юстиції Германа Галущенка та міністерки енергетики Світлани Гринчук, які відбулися без їхньої присутності в Раді, вчергове продемонструвало прірву у взаємодії між урядом і парламентом. Цілого арсеналу інструментів недостатньо, щоби забезпечити міністерську підзвітність та відповідальність перед парламентом.
Після енергетики сектор безпеки та оборони — наступна сфера, де можна очікувати нових скандалів із ще масштабнішими наслідками як для обороноздатності країни, так і для суспільно-політичної стійкості. Тут парламентський контроль за урядом традиційно нічим не відрізняється від інших сфер.
Контрольна функція зараз: пожвавлення без системних зрушень
Хоча останні моніторинги роботи Верховної Ради фіксують значне збільшення кількісних показників, зокрема, зростання кількості запитів і звернень від нардепів, це не завжди свідчить про реальний парламентський контроль. Багато в чому це тиск чи особистий зиск. Зокрема, з плівок операції «Мідас» стало відомо, що злочинна група просила у народних депутатів направляти певні запити.
За діалогом урядовці та парламентарі провели дев’ять «годин запитань до уряду», що не залишилося непоміченим і в звіті Європейської Комісії.
Втім, незважаючи на те, що енергетична інфраструктура була найбільш обговорюваною темою «годин запитань до уряду», помітити завчасно проблеми, які в результаті вилилися у найбільший корупційний скандал, як мінімум з часів початку повномасштабної війни, Верховній Раді не вдалося.
Це ще раз підкреслило слабкість та недієвість цього механізму. Україна має чимало прописаних норм і практик для збереження рівноваги у владному трикутнику, що тотожні загальноєвропейським та євроатлантичним відповідникам. На практиці ж застосування цих інструментів не приносить результатів. Спроби запровадити штрафи за ігнорування запрошення на парламентське засідання у законопроєкті № 11387 ветував Президент.
Коли говоримо про забезпечення парламентського контролю та підзвітність виконавчої влади, то дедалі помітнішими стають структурні обмеження. Виконувати ці функції складно у системі, де ключовим центром ухвалення рішень є Президент — як у сприйнятті урядовців, так і часто самих нардепів. У такій конфігурації питання підзвітності відкрите: навіщо звітувати перед парламентом, якщо фактично не він визначає твою міністерську долю? Як наслідок, інструменти парламентського контролю продовжують існувати на папері, однак у реальності — залишаються формальністю.
Звітність як складник парламентського контролю: міжнародний досвід
Говорячи про посилення парламентського контролю в Україні, часто звертаються до міжнародного досвіду у пошуках швидких і ефективних рішень. Попри те, що закордонні практики і регуляції у сфері парламентського контролю можуть суттєво відрізнятися, а відповідні країни наразі не перебувають у стані війни, ознайомлення із роботою цих механізмів в інших країнах дозволить краще зрозуміти, чому запропонований українськими законодавцями підхід навряд спрацює як очікується.
Як правило, прем’єр-міністр та інші міністри мають право подати у відставку з власної ініціативи. У розвинених демократіях звітування уряду перед парламентом — один із компонентів ширшої архітектури контролю і здебільшого є добровільним. У деяких країнах відставка міністра взагалі не передбачає обов’язкового обговорення — як, наприклад, у Північній Македонії або Сербії.
Уряд Фінляндії щороку подає парламенту звіт про свою роботу, окремо — про стан економіки та виконання бюджету. Парламентарі також можуть вимагати тематичні звіти. Їх розгляд може завершуватися або схваленням, або вотумом недовіри уряду чи окремому міністру.
У Великій Британії міністри зобов’язані звітувати за свою роботу, а також — їхніх департаментів і агенцій. Щобільше — за дії останніх можуть понести відповідальність. Інструментами контролю є парламентські питання й комітетські слухання. У разі незадовільних результатів звіту міністр може бути звільнений з посади прем’єром або подати заяву про відставку.
У Швеції уряд щороку представляє парламенту програму, яка визначає його основні пріоритети та завдання, та подає звіт про виконання бюджету. Окрім того, також звітує про роботу комісій, які створює для розробки пропозицій щодо розвʼязання актуальних проблем. Додатково уряд може надати парламенту заяву або доповідь з питання, яка стосується управління країною або міжнародних відносин. Розгляд такої заяви може завершитися висловленням недовіри Уряду або міністру.
Польський уряд теж щороку звітує про виконання бюджету. За результатами його розгляду ухвалюється резолюція про надання або відмову у наданні згоди на подальшу діяльність уряду. Також існують тематичні звіти (стан системи охорони здоров’я, екологічна політика тощо), які парламент може схвалити або відхилити. Відхилення звіту не означає автоматичної відставки члена уряду, відповідального за відповідну державну політику.
Регламенти деяких країн також передбачають інтерпеляції. Інтерпеляція — це коли парламент викликає представників уряду, а урядовці мають пояснити свою політику, певні документи чи дії. За результатами інтерпеляції член уряду отримує імунітет на певний короткий термін або починається процедура його звільнення. Наприклад, у Чехії є усні та письмові інтерпеляції.
Ефективний парламентський контроль за кордоном ґрунтується не на поодиноких процедурах, а на цілісній системі інструментів, які забезпечують регулярний доступ парламенту до інформації та підзвітність уряду. Саме з цього аспекту варто розглянути законопроєкт № 3195 — чи доповнює він наявний арсенал інструментів парламентського контролю в Україні та чи здатен його реально посилити.
Законопроєкт № 3195: чому лише звітування під час відставки недостатньо
Законопроєкт № 3195 передбачає, що міністр, який подає заяву про відставку, має особисто бути присутнім і відзвітувати про свою роботу під час розгляду питання про його звільнення. Як на засіданні профільного комітету, так і в сесійній залі. Автори також пропонують привести у відповідність до Конституції окремі положення Регламенту Верховної Ради у частині призначення членів Кабінету Міністрів.
Однак у чинній редакції законопроєкт № 3195 навряд посилить контрольну функцію парламенту, оскільки містить низку недоліків.
Наприклад, вимога про звітування не поширюється на звільнення за поданням прем’єр-міністра, Президента або за ініціативою самої Верховної Ради.
Законопроєкт № 3195 також не встановлює жодних вимог до структури, змісту чи стандартів такого звіту. Тобто міністр зможе самостійно визначати, що саме і в якій формі потрібно повідомити парламенту. Тож, це перетворює і усне, і письмове звітування на формальність.
Парламентський контроль має працювати в комплексі з усіма наявними інструментами, адже тільки тоді він буде ефективним. Зокрема, розширити цей арсенал допоможе інтерпеляція. Однак зареєстровані у ВРУ законопроєкти № 3499 і № 13596 щодо цього так і не були винесені на розгляд парламенту. Головне наукове-експертне управління та комітети Верховної Ради висловили до них суттєві зауваження, утім важливо здійснити оцінку інтерпеляції як потенційного засобу парламентського контролю.
Саме лише звітування про свою діяльність перед відставкою міністра є недостатнім. Це радше символічний жест, ніж ефективний інструмент контролю. Він не здатен замінити системні механізми — інтерпеляції, регулярні та позачергові звіти, розвинену комітетську роботу тощо.
Законопроєкт № 3195 позиціонує звітування міністра як санкцію, яка вмикається наприкінці, коли міністр йде у відставку, замість того, щоби бути інструментом регулярної підзвітності. Тобто міністра фактично карають звітом — у момент звільнення роблять для нього публічний «екзамен». Такий підхід перетворює посаду міністра з апогея політичної кар’єри на вимушені «громадські роботи», з яких без звіту ще й не відпустять.
Хронічна слабкість контролю за сектором безпеки і оборони
Якщо прагнення посилити парламентський контроль — реальна ціль, а не лише імітація, то діяти потрібно системно, а не вибірково. Висмикування з усього набору інструментів лише один — звітування — і його ситуативне застосування не розвʼяже проблеми. Особливо в контексті скандалів у секторі безпеки і оборони — тут парламентський контроль і підзвітність критично необхідно посилити. Законопроєкт № 3195 цього не розвʼязує, натомість парламент вкотре намагається прийняти точкове рішення, яке не відповідає масштабу проблеми.
Обмежений парламентський контроль погано вкладається в рамку європейської та євроатлантичної інтеграції. Саме через контрольну функцію парламент може гарантувати баланс між безпекою та свободою, дотримання демократичних принципів та прав людини, що є основами вступу до ЄС.
Для країни у стані війни це має особливе значення, коли мова йде про сектор безпеки та оборони. Це традиційно закрита сфера, яка потребує нагляду, узгодження безпекових та політичних цілей, встановлення запобіжників зловживань з боку виконавчої влади. Парламент, здійснюючи контроль за безпековим сектором, забезпечує його ефективність, прозорість та підзвітність, нагляд за належним використанням коштів. Втім, поки Верховна Рада не може перетворити сукупність наявних інструментів у інституційно розвинений контроль, то й сектор безпеки не поспішає йому підпорядковуватися. Чи можливо це змінити? У Зеленій книзі експерти ЛЗІ аналізують, чи в умовах воєнного стану Верховна Рада використовує наявні інструменти парламентського контролю повною мірою, наскільки ця функція парламенту обмежується в умовах війни і що з практик країн-членів НАТО варто перейняти в майбутньому.
Зокрема, європейські партнери наголошують на необхідності реформи СБУ, що контроль за ключовим органом нацбезпеки потрібно посилити так само, як і перезавантажити Державне бюро розслідувань (ДБР) та центральні і регіональні підрозділи Національної поліції. Не оминають згадкою і політичні ризики, пов’язані з роботою нещодавно об’єднаних Агенції оборонних закупівель та Державного оператора тилу.
У Верховній Раді реакція, на жаль, уповільнена. Депутатські законопроєкти № 13602 про перезавантаження ДБР (зареєстрований у серпні 2025 року) і № 4210 про демократичний цивільний контроль припадають пилом. Створення комітету з нагляду за органами спеціального призначення, який матиме розширені можливості парламентського контролю, ініціювали з IV cкликання, воно передбачене чинним законодавством. Однак і це рішення вже декілька років не ухвалюють, хоча воно залежить виключно від Верховної Ради.
Парламентський контроль між війною і post bellum
Без комплексного підходу Верховна Рада й надалі матиме формальні повноваження, але буде обмеженою у спроможності реально ними користуватися. А саме ця спроможність, зокрема щодо контролю за сектором безпеки і оборони, є маркером зрілої демократії — і ключовою умовою європейського майбутнього України.
Значна частина проблем, свідками яких сьогодні є українське суспільство та міжнародні партнери, є наслідком рішень, які відклали питання підзвітності й контролю (як і багато інших) «на після війни» та/або щоб передати їх розвʼязання своїм наступникам. Втім, здається, «зависнути» у гіпотетичному очікуванні можна ще на дуже довго. Чи зміниться найближчим часом Президент і парламент? Вочевидь, ні. Втім від розвʼязання описаних проблем саме цим парламентом і цим Президентом залежить, коли і як настане довгоочікуваний момент post bellum.