Документ довіри і контрольний інструмент парламенту
За законом новосформований Кабінет міністрів має розробити та подати до Верховної Ради цей документ протягом місяця з дня свого формування. Йдеться саме про реєстрацію відповідної постанови у парламенті. Публічна презентація проєкту — це ініціатива виключно Юлії Свириденко, закон до цього не зобов’язує. Уряд затвердив Програму ще 10 вересня, Свириденко також вказала, що направлятиме її до Верховної Ради. Однак, у Верховній Раді її зареєстрували ще пізніше — лише 23 вересня. Питання про схвалення Програми діяльності мають розглянути протягом 15 днів з часу її реєстрації, орієнтовно на початку жовтня.
Програма діяльності — це основний документ планування державної політики, який лягає в основу середньострокових планів дій Кабінету міністрів (на трирічний період) та планів його пріоритетних дій (на період до одного року). Вона має не лише окреслювати пріоритети уряду, а й містити чіткі цілі, завдання, критерії оцінки та строки їх виконання. Її схвалення — кредит довіри Кабміну і забезпечення його імунітетом. Верховна Рада не може розглядати питання про відповідальність Кабінету міністрів протягом року після її прийняття.
Програма стає базою для щорічних звітів уряду перед парламентом. Тож її наявність — ключовий інструмент парламентського контролю. За підсумками обговорень звітів Верховна Рада може визнати діяльність уряду задовільною або ні. І навіть прийняти резолюцію недовіри Кабінету міністрів. Однак, якщо Програми діяльності немає, весь цей логічний ланцюжок руйнується від початку: і контрольна функція парламенту втрачає сенс. Немає Програми — немає звіту. Немає звіту — немає підстав для оцінки діяльності уряду. Немає оцінки — немає відповідальності. Це створює замкнуте коло безвідповідальності, де про системність оцінки політичних рішень можна забути, адже їх ухвалюють радше ситуативно.
Третій уряд ІХ скликання: уроки попередників
Досвід попередніх Кабінетів міністрів свідчить, що уряди можуть функціонувати і без будь-якого стратегічного бачення своєї діяльності. Втім, хоч якось оцінити їхню діяльність без попередньо затверджених показників досягнення результатів — видається малоймовірним. Так, наприклад, попередній прем’єр-міністр Денис Шмигаль (а наразі — міністр оборони України) у 2020 році представив свою Програму діяльності, яку парламент не схвалив навіть після доопрацювання. Водночас Регламент Верховної Ради дозволяє повторно вносити на розгляд Програму діяльності Кабінету міністрів, але не раніше як через рік після дня її схвалення. Однак Денис Шмигаль не робив цього ні у 2021, ні у 2022 чи наступних роках. Тож парламент не мав можливості оцінювати їхні результати у передбаченій законом формі.
Відсутнє звітування породжує й іншу проблему: кожен наступний уряд фактично змушений «вигадувати велосипед» наново, оскільки не знає, що зробили попередники. Спроба колишнього прем’єр-міністра Володимира Гройсмана започаткувати традицію «перехідних книг» так і не стала практикою. Тож парламент не може оцінити, чи запропоновані новим Кабміном заходи — новаторська ініціатива чи лише спадщина попереднього уряду.
Програма уряду Свириденко: за все хороше, проти всього поганого
Програма діяльності уряду Свириденко виглядає як будь-який інший програмний документ у державі — «за все хороше, проти всього поганого»: стратегії затвердити, зарплати підвищити, робочі місця створити, послуги цифровізувати (останнє, до речі, чи не єдина пропозиція розв’язання проблеми корупції). Презентована Програма охоплює лише період кінця 2025 року та 2026 рік (сумарно всього 16 місяців). Це нетипово короткий горизонт планування, який наштовхує на думку, що сам Уряд не бачить себе у довшій перспективі. Структурно документ складається з 12 пріоритетів, 16 програмних цілей і 129 оперативних завдань. Від попередніх програм урядів Гончарука і Шмигаля збережено систему «закріплення відповідальних міністерств», що спрощує моніторинг їхньої діяльності.
Багато цілей і критеріїв їхнього досягнення на 2026 рік уряд планує «під ялинку» — дедлайн 31 грудня. Зведення усього планування до останнього дня року виглядає щонайменше дивно. Складається враження, що виконання завдань відкладатимуть до фіналу, а, отже, навряд чи це відбуватиметься поступово і прогнозовано.
Показовий приклад — Міністерство освіти і науки у 2026 році мало би підвищити кваліфікацію 50 тисяч педагогів за новим стандартом дошкільної освіти, який ще мають затвердити. Це можна трактувати по-різному: або кожен квартал кваліфікацію підвищуватимуть 12,5 тисяч педагогів, або всі 50 тисяч вчителів мають пройти кваліфікацію за цією програмою до 31 грудня. Обидва шляхи приведуть до цілі, однак їхній ефект на освітній процес буде неоднаковим.
У порядок денний повернулись і старі проєкти, наприклад, будівництво нового корпусу Київського слідчого ізолятора в Київській області. Ця ідея не нова, те ж саме у лютому 2022 року пропонував тодішній очільник Міністерства юстиції Денис Малюська. На той час будівництво оцінили у більше ніж пів мільярда гривень, але у червні того ж року тендер відмінили через скорочення видатків. У 2025 році побудова нового корпусу ізолятора повернулась вже у формі публічного інвестиційного проєкту, видатки на який передбачено у Державному бюджеті на 2025 рік.
Значна кількість критеріїв і цілей у Програмі це вже попередньо анонсовані проєкти чи плани міністерств або навіть заходи з Плану пріоритетних дій Уряду на 2025 рік. Наприклад, впровадження програм Міністерства внутрішніх справ «офіцер-рятувальник громади чи «поліцейський офіцер громади», формування центрів ментального здоров’я, сервіс «е-Консул», проєкт «гроші ходять за вчителем», який намагались запровадити ще з 2019 року тощо.
З одного боку, це сприяє тяглості уряду, проєкти не «загубляться» і надалі впроваджуватимуться. З іншого — Програма більше нагадує компіляцію попередніх планів, ніж цілісний стратегічний документ. До того ж завдання, які Уряд ставить перед собою, але виконати не може з тих чи інших причин, накопичуються, мігрують від програми до програми, а в підсумку — все залишається на рівні обіцянок, планів, концепцій чи громадських обговорень. Аналізу «чому не вийшло?» ніхто не проводить, як і аналізу обґрунтованості майбутніх планів та проєктів.
Чи вистачить парламенту суб’єктності для контролю над урядом
Чи отримає уряд річний імунітет від парламентської недовіри і чи зможе Верховна Рада використати передбачений законом інструмент контролю за діями Кабміну — дізнаємося уже незабаром.
Парламент має шанс відновити контрольну функцію, оскільки цей документ є своєрідним мірилом ефективності та результативності уряду загалом та окремих його членів. Водночас Верховна Рада ризикує ще більше розмити власну спроможність впливати на Кабінет Міністрів, якщо не схвалить документ. Адже тоді Уряд не звітуватиме про свою діяльність перед парламентом, а з огляду на постійні нарікання нардепів про відсутність контролю над урядом, така політична позиція — це радше постріл собі в ногу. А країна вкотре залишиться з черговою збіркою обіцянок, виконання і успішність яких не можна буде ні виміряти, ні простежити належним чином.