Яку взаємодію передбачає законодавство?
З-поміж наявних у ВРУ здебільшого взаємодіє Комітет з питань організації державної влади місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування (далі — профільний комітет). Можуть долучатися й інші, якщо питання прямо чи побічно стосуються інтересів місцевого самоврядування. Комітети утворюють з депутатів для законопроєктної роботи в окремих напрямах, щоб готувати і попередньо розглядати питання, які належать до повноважень ВРУ (ч. 1 ст. 1 Закону України «Про комітети Верховної Ради України — далі закон № 116/95-ВР). Профільний комітет розробляє проєкти законів, інші акти ВРУ; попередньо розглядає та готує висновки і пропозиції щодо інших законопроєктів; узагальнює отримані зауваження і пропозиції тощо.
Місцеве самоврядування здебільшого взаємодіє через асоціації – місцеві чи всеукраїнські. Останні відстоюють інтереси ОМС на національному рівні найповніше та найдієвіше, оскільки мають для цього значно ширші повноваження. Органи місцевого самоврядування створюють ці асоціації, щоб ефективно працювати й узгоджувати свої дії в захисті прав та інтересів територіальних громад (ст. 1 Закону України «Про асоціації органів місцевого самоврядування» — далі закон №1275-VI). Всеукраїнські асоціації беруть участь у діяльності консультативно-дорадчого органу з питань місцевого самоврядування при голові ВРУ; готують висновки до проєктів законів України, інших нормативно-правових актів з питань місцевого і регіонального розвитку, у т. ч. до проєкту закону про Державний бюджет України в частині, що стосується показників місцевих бюджетів і міжбюджетних трансфертів (ч. 2 ст. 14 Закону №1275-VI).
Як сторони взаємодіють і що з цього виходить?
Сторони взаємодіють здебільшого з приводу законопроєктів про місцеве самоврядування. Також вони проводять спільні публічні заходи, засідання, слухання, круглі столи, конференції та ін. Щоб вивчити громадську думку, проводять фокус-групи, опитування тощо, це передбачає і співпрацю з регіональними асоціаціями ОМС. У рамках обговорення одного і того самого законопроєкту можуть проводити серію відмінних за змістом заходів із залученням різної аудиторії.
За плечима обох сторін і позитивна, і негативна практика. Так, навесні минулого року проходив регламентні процедури законопроєкт №7269 «Про внесення змін до Закону України "Про правовий режим воєнного стану" щодо функціонування місцевого самоврядування у період дії воєнного стану»: зміст декотрих проголосованих новацій не дав бажаного результату передусім деокупованим громадам. Між реєстрацією законопроєкту й ухваленням на його основі змін минуло лише трохи більше ніж тридцять днів, оскільки народні депутати хотіли прискорити прийняття в умовах війни, забезпечити безперервність функціонування органів публічної влади. Урешті-решт, закон №2259-ІХ від 12.05.2022 р. прийняли з численними вадами нормопроєктування. Що ж завадило парламенту ухвалити зміни, які можна було б застосувати на благо деокупованих громад?
По-перше, забракло часу елементарно змоделювати ситуації, в яких діятимуть голови громад. Адже їм надають низку виключних повноважень у прийнятті рішень замість ради громади та її виконавчих органів. Саме тому не було і співпраці з всеукраїнськими асоціаціями.
По-друге, проігнорували зауваження Головного юридичного управління Апарату ВРУ від 02.05.2022 р. (пункт 2) щодо пропонованих нових частин 4 і 5 ст. 9 Закону №389-VIII.
По-третє, коли доопрацьовували законопроєкт до другого читання, через технічну помилку проголосовані зміни згодом отримали дві мертві норми, які досі чинні в первісному формулюванні.
Загалом часу усунути вади було достатньо, однак цього не зробили, хоча зміни вносили ще сім разів (останні — 27 липня 2023 р.). Скоріш за все, народні обранці досі не відають про проблеми їх застосування.
Позитивною взаємодія є здебільшого в рамках розумного строку безвідносно до того, хто її ініціатор — асоціації ОМС чи комітети ВРУ. Прикладом можна вважати нову редакцію закону «Про службу в органах місцевого самоврядування», підготовлювані зміни до закону «Про органи самоорганізації населення» (законопроєкт №6319 від 27.11.2021 р.) та ін.
Зараз місцеве самоврядування як ніколи раніше цікавить, яким буде Державний бюджет України на 2024 рік (законопроєкт № 10000 від 15.09.2023 р). Від його окремих положень залежатиме, які податки та в якому обсязі надходитимуть до місцевих бюджетів. На цьому тлі асоціації ОМС взаємодіють із профільним комітетом ВРУ, відстоюючи інтереси своїх суб'єктів.
Всеукраїнська асоціація громад (далі — ВАГ) 27.09.2023 р. звернулася до ВРУ щодо змісту окремих положень проєкту бюджету. Зворотна реакція не забарилася. Уже 29.09.2023 р. на засіданні профільного комітету виконавчий директор ВАГ представив пропозиції до проєкту держбюджету-2024, значну частину яких врахували. Зокрема, зберегли пропорції розподілу, коли 64% ПДФО мають залишатись у місцевих бюджетах громад, а також усунули дискримінацію в питанні залучення запозичень сільськими та селищними громадами. Адже відповідно до чинного законодавства, робити місцеві запозичення мають право тільки міські ради. Остаточне голосування покаже дієвість пропозиції асоціації, а також наскільки народні депутати розуміють інтереси місцевого самоврядування в умовах воєнного стану. Для цього обидві сторони принаймні зробили необхідні кроки.
Які проблеми взаємодії є з боку ВРУ?
Взаємодія комітетів ВРУ та місцевого самоврядування має бути змагальним процесом, у якому сторони аргументують позицію і доводять її. У підсумку повинні з’являтися суспільно затребувані закони. Утім це не завжди так, оскільки на ефективність цього процесу впливає низка чинників.
Оскільки в парламенті немає справжньої дискусії й бажання щось із кимось узгоджувати, представники монобільшості здебільшого займають неконструктивну позицію стосовно і решти депутатів, і місцевого самоврядування. Її суть: «ви пропонуйте все, що хочете, а ми проголосуємо те, що нам треба».
Залишаючи за собою останнє слово в законотворенні, обранці часто-густо голосують безвідносно до того, що пропонує місцеве самоврядування. Водночас не завжди чітко уявляють реальні потреби місцевого самоврядування.
На ефективність взаємодії з місцевим самоврядуванням та ухвалених законів впливає і внутрішньопартійний компроміс монобільшості: коли партійну доцільність нерідко маскують і видають за суспільну необхідність, зумовлену воєнним станом.
Процес взаємодії, як і нормотворення, теж підпорядкований законам діалектики. Якщо ігнорувати об’єктивні речі, це завжди призводитиме до негативних наслідків. Чимало положень сьогодні містять вади законопроєктування, бо комітети ВРУ свого часу не зважали на застереження фахівців апарату, Головного науково-експертного управління ВРУ й інституцій місцевого самоврядування.
Які проблеми взаємодії є з боку місцевого самоврядування?
Інституції місцевого самоврядування не рівня комітетам ВРУ. Якщо асоціації ОМС не задоволені тим чи іншим законопроєктом, то обмежені у використанні інструментів демократії. Закон «Про правовий режим воєнного стану» (далі — закон №389-VIII) забороняє проводити зараз мирні збори, мітинги, походи, демонстрації та інші масові заходи в громадських місцях.
Діють вони здебільшого розрізнено, подекуди конкуруючи між собою. Практично не подають спільних звернень до ВРУ та її комітетів, включно із зауваженнями та пропозиціями до законопроєктів. Це не сприяє єдиному баченню проблем, створює нездорове підґрунтя для взаємодії з комітетами ВРУ.
Деяким асоціаціям ОМС бракує гнучкості, властива забюрократизованість. Кількість часу для проходження й узгодження того чи іншого документа іноді негативно позначається на швидкості комунікації з комітетами ВРУ, громадянським суспільством та іншими інституціями.
Органи місцевого самоврядування не застосовують інструментів впливу на керівництво відповідної асоціації, аби якісно та своєчасно відстоювати законні інтереси.
Які стратегічні кроки сторонам варто зробити вже зараз?
Кожна сторона має переглянути свої місце та роль у процесі законотворення в умовах воєнного стану. До підготовки законопроєктів потрібно ставитися виважено та максимально продуктивно. Кожен повинен робити те, що випливає зі змісту відповідного документа. Для комітетів ВРУ це профільний закон і регламент, для асоціацій ОМС — власний статут.
Потрібно перемогти і не програти мир. Умови, в яких взаємодіятимуть сторони після війни, відрізнятимуться від нинішніх. До цього слід готуватися вже, щоб так звані лінії розлому та деякі практики, пов’язані з воєнним станом, не стали згодом частиною мирного життя обох сторін.
Щоб ухвалювані ВРУ закони максимально відповідали суспільним запитам, Інституціям місцевого самоврядування потрібно займати чітку громадянську позицію та домагатися якісних і змістовних законів усіма передбаченими засобами. Зокрема, Всеукраїнським асоціаціям ОМС варто висвітлювати взаємодію з комітетами ВРУ не лише на національному, але й регіональному рівні через представництва в областях. Це дозволить привертати увагу громадськості до законотворення.
Аби масштабувати взаємодію з комітетами ВРУ, асоціації ОМС повинні об’єднати зусилля і так відстоювати інтереси громад у кожному законопроєкті. У єдності сила, а де єдність, там перемога. На чиї зауваження і пропозиції комітети ВРУ зважатимуть більше: двох чи більше десятків асоціацій різного рівня чи двох-трьох всеукраїнських із неузгодженими позиціями та натяком на взаємну конкуренцію?
Народним депутатам не варто керуватися принципом «правий той, хто має більше прав»; у взаємодії з асоціаціями ОМС слід використовувати всі законні засоби, щоб удосконалити відповідні законопроєкти. Якісні закони є своєрідними політичними дивідендами, за які потрібно змагатися й з іншими політичними партіями та фракціями.
Через заборону проводити мирні збори, мітинги, походи та демонстрації інституціям місцевого самоврядування варто використовувати електронні петиції. Їх можна адресувати парламенту, а згодом і президенту, який має право ветувати закони. Урешті-решт, кожна електронна петиція нагадуватиме передусім народним депутатам, хто є джерелом влади в Україні.
