Джерела наповнення і бюджетна динаміка
Перш ніж аналізувати заплановане фінансування тих чи інших програм коштом міського бюджету, потрібно визначити, якими є його можливості та джерела наповнення. У бюджеті Харкова на 2024 рік планові доходи складають 17 мільярдів гривень, і це майже на 22% менше за показник очікуваних надходжень у 2023 році (21,7 млрд.). Скорочення зумовлено, перш за все, втратою «військового ПДФО», зменшенням державної субвенції на будівництво метрополітену і відсутністю запланованих трансфертів із Фонду ліквідації наслідків збройної агресії. При цьому очікуване зменшення обсягу бюджету не завадило мерії запланувати збільшення управлінських видатків на 217 мільйонів, про що більш докладно можна дізнатися з нашого попереднього дослідження.
Варто пам’ятати, що це лише базова редакція бюджету, до якої протягом 2024 року, імовірно, вноситимуться зміни. Ці зміни можуть стосуватися і збільшення доходів, як це вже відбувалося в 2023 році. Нижче в таблиці наведено структуру міського бюджету в динаміці – остання (наближена до фактичного виконання) версія кошторису-2023 порівнюється з базовою версією бюджету-2024. Обидва документи були ухвалені депутатами на сесії 22 листопада 2023 року, і з ними можна ознайомитись у відповідному розділі на офіційному сайті міськради.
Джерело: таблиця складена на підґрунті даних сайту Харківської міської ради
Замість державної субвенції на «ліквідацію наслідків збройної агресії» (1,7 млрд. у 2023 році) на наступний рік в міському бюджеті передбачена майже втричі менша «додаткова дотація» (617 млн.) з держбюджету для громад, що «зазнали негативного впливу у зв’язку з повномасштабною збройною агресією». Детальніше про фінансування відбудови Харківщини в 2023 році можна дізнатися з одного з наших нещодавніх досліджень. Але ймовірно, саме по цих «статтях відновлення» можливі зміни в бік збільшення доходів міського бюджету після ухвалення урядом відповідних рішень у 2024 році.
А от повернення «військового ПДФО» до міського бюджету (3,5 млрд. у 2023-му) є вкрай малоймовірним. Натомість, по доходах від «цивільного ПДФО» в наступному році заплановане збільшення майже на 1 млрд. гривень, і ще плюс пів мільярди зростання – від єдиного податку. Такі планові розрахунки можуть свідчити про позитивні очікування мерії щодо динаміки ринку праці та бізнес-середовища в Харкові у наступному році.
Втім, у цілому, заплановані на 2024 рік доходи є на 4,7 млрд. меншими, ніж цьогорічні (і це без урахування інфляції та знецінення грошей). Отже, важливо, щоб цей обмежений ресурс використовувався максимально ефективно.
Видатки на місцеві програми
Одним із інструментів підвищення ефективності бюджетного процесу є застосування в ньому програмно-цільового підходу. Його принцип полягає в тому, щоб управління бюджетними коштами сприяло досягненню конкретних вимірюваних результатів, а не просто «освоєнню» грошей. Задля цього на рівні громади видатки бюджету мають бути співвіднесені з виконанням місцевих програм розвитку, кожна з яких окремо затверджується місцевою радою та стосується певної суспільно-важливої сфери. Додаток №7 до міського бюджету дозволяє оцінити, які саме цільові програми мають бути профінансовані і в якому обсязі.
У попередньому моніторинговому дослідженні бюджету Харкова на 2023 рік було встановлено, що в цьому році за рахунок міста фінансуються 34 місцеві цільові програми. Фактично той самий перелік програм міститься і у міському бюджеті на 2024 рік. Здебільшого зміни є поодинокими і формальними – наприклад, через перейменування муніципального ЗМІ КП «Харьковские известия» тепер у програмі фігурує нова назва КП «Інфосіті». Або ж замість суто номінальної (397 тисяч гривень) однорічної програми соціально-економічного розвитку на 2023 рік з’явилась аналогічна на 2024 рік. Більшість місцевих програм розраховані на декілька років і подібного «перезатвердження» не потребують.
Цікавіші результати дає аналіз змін в обсягах фінансування місцевих програм. Перш за все, змінилася програма-рекордсмен за очікуваними витратами – найдорожчою запланованою програмою в 2024 році стане освітня (5,2 млрд. грн.), тоді як у 2023 році найбільші видатки припадали на програму розвитку ЖКГ. При цьому в сумі витрати на ці дві програми складають 57% від усіх запланованих на 2024 рік видатків бюджету.
Джерело: інфографіка складена на підґрунті даних сайту Харківської міської ради
Загалом, найсуттєвіше зменшення фінансування в абсолютних величинах заплановане саме для житлово-комунальної програми (4,1 млрд. у 2024 році проти 5,6 млрд. у 2023-му), а також - програми будівництва і розвитку метрополітену (1,7 млрд. проти 2,6 млрд.). Але це скорочення напряму пов’язане з міжбюджетними трансфертами, отже, протягом 2024 року може бути переглянуте, в разі виділення коштів із держбюджету.
У відносних величинах найпомітніше (майже в 7 разів) скорочується програма оновлення і розвитку зоопарку – заплановане на 2024 рік фінансування складає 43,7 млн. грн. замість цьогорічних 294,3 млн. Проте й тут не виключено зростання видатків протягом року – принаймні в 2023 році сума переглядалася в бік збільшення.
Дивна ситуація складається з місцевою програмою розвитку цивільного захисту, публічної безпеки та організації територіальної оборони. За своєю назвою це єдина наближена до потреб Сил оборони міська програма, однак на неї в 2024 році заплановано лише 81,3 млн. грн. (в останній версії цьогорічного бюджету – 310,8 млн. грн.). При цьому, майже вся запланована на 2024 рік сума за цією програмою передбачена на «будівництво інших об’єктів комунальної власності». Тобто, фактично, мерія ігнорує головну вимогу громадськості – збільшити допомогу збройним силам, зокрема, і за рахунок коштів міського бюджету.
Незрозуміло, чому в Харкові досі немає окремої цільової програми підтримки Сил оборони, яка б прозоро і наочно відображала реальний внесок міського бюджету у вирішення потреб військових. Тоді меру Ігорю Терехову не доводилося б виправдовуватися, що допомога військовим закладена до різних програм та статтей бюджету, і громадяни просто не можуть її побачити з відкритих даних.
Наприклад, у столиці підтримка Сил оборони відбувається в рамках міської цільової програми «Захисник Києва». Сумарні витрати з міського бюджету Києва на потреби військових в 2023 році склали 7,7 млрд. грн. А у поточному бюджеті Одеси профінансовані дві цільові програми, спрямовані на потреби Сил оборони – «Програма сприяння розвитку підрозділів територіальної оборони та добровольчих формувань територіальної громади міста Одеси на 2022–2025 роки» і «Програма «Безпечне місто Одеса»». Сумарно на посилення обороноздатності і допомогу військовим у 2023 році з міського бюджету Одеси було виділено 1 млрд. 220 млн. грн.
Отже, і структурно (з точки зору прозорого співвіднесення витрат із цільовими програмами), і за обсягом допомоги військовим Харків відстає від співставних із ним обласних центрів. Натомість, не маючи окремої програми підтримки Сил оборони, бюджет Харкова на 2024 рік містить одразу дві програми, de facto, з піару місцевої влади – «Програма висвітлення діяльності Харківської міської ради та її виконавчих органів на 2019-2025 роки» та «Міська комплексна цільова програма підтримки комунального підприємства "Інфосіті" Харківської міської ради на 2019-2025 роки».
Змістовне дублювання посилюється тим, що метою програми підтримки КП «Інфосіті» зазначено «висвітлення діяльності міської ради». Однак це дві різні програми з власними бюджетами (29,2 - на «висвітлення» та 20,9 млн. грн. окремо - для «Інфосіті»). А поєднує їх, окрім ідентичного формулювання цілі, ще й збільшення запланованих на 2024 рік видатків по обох програмах у порівнянні з цьогорічними (+1 та +1,5 млн. відповідно). Невеликі в масштабах Харкова суми, але символічні ілюстрації бюджетних пріоритетів, на тлі запланованого скорочення доходів і економії на програмі, пов’язаної з територіальною обороною.
Висновки
Аналіз затвердженого бюджету Харкова на 2024 рік показує, що місто готується до скорочення доходів (на 4,7 млрд.) і видатків (на 5,2 млрд.). Утім, протягом 2024 року до міського бюджету можуть вноситись зміни щодо збільшення його обсягів (зокрема, у зв’язку з виділенням трансфертів із держбюджету) – саме така тенденція спостерігалась у поточному році. Структурно головною новацією є втрата «військового ПДФО» (3,5 млрд. грн. за 9 місяців 2023 року), яку частково планується компенсувати збільшенням надходжень від «цивільного ПДФО» та єдиного податку. Ймовірно, це свідчить про оптимістичні очікування мерії щодо ситуації на ринку праці та підприємницької активності в Харкові. Втім, ці очікування ніяк не підкріплені цільовою програмою підтримки розвитку підприємництва – вона в бюджеті-2024 представлена суто формально із запланованим обсягом видатків у 2,3 млн. грн.
Певним позитивним моментом бюджету на 2024 рік є співвіднесення більшості його видатків (86%) із реалізацією місцевих цільових програм. Найбільші видатки заплановані на освітню програму (5,2 млрд.), житлово-комунальну (4,1 млрд.) та підтримку метрополітену (1,7 млрд.). Саме ця третя за плановим фінансуванням міська програма викликала чи не найбільший резонанс у громадськості і наштовхнулася на вимогу протестувальників «Гроші на метро – на фронт». Утім, така вимога, серед іншого, не враховує, що Харків отримує субвенцію з держбюджету на будівництво та розвиток метрополітену (1,5 млрд. у 2023 році, а також 0,7 млрд. заплановано в бюджеті на 2024 рік) – це цільовий трансферт, який не може використовуватись на будь-що інше.
Водночас, недвозначний меседж від громадськості про необхідність більшої допомоги армії за рахунок міського бюджету має бути врахованим. Натомість, у бюджеті-2024 підтримка обороноздатності не закладена в якості пріоритету – місто досі не має відповідної окремої програми (на відміну від багатьох обласних центрів). На єдину програму, в якій згадується територіальна оборона (разом із «цивільним захистом» та «публічною безпекою», що «розмиває» профіль програми), в 2024-му передбачено лише 81 млн. грн. Це, по-перше, суттєво менше за цьогорічні (в уточненій 22 листопада версії бюджету-2023) 310,8 млн., а по-друге, майже вся запланована за цією програмою на 2024 рік сума виділяється на «будівництво інших об’єктів комунальної власності».
Попри сумарне скорочення міського бюджету і заплановану економію на програмі, пов’язаній, серед іншого, з територіальною обороною, по деяких місцевих програмах фінансування навпаки збільшилось. І далеко не всі вони видаються пріоритетними в умовах війни. Наприклад, це стосується двох програм із висвітлення діяльності місцевої влади, або програми спортивних іміджевих проєктів.
Також звертає на себе увагу відсутність в бюджеті на 2024 рік будь-яких згадок про міську програму «громадського бюджету» (бюджету участі). До повномасштабного вторгнення Харків вже мав досвід громадського бюджетування з річним обсягом програми у 50 млн. грн. Воєнний стан не передбачає заборони чи призупинення цього інструменту прямої демократії, і багато громад в Україні (зокрема, вже є поодинокі приклади на Харківщині) повертають своїм мешканцям цю можливість конструктивного впливу на розподіл міського бюджету. Зважаючи на продемонстровану харків’янами цікавість до бюджетного процесу, міська влада повинна повернути їм цей інструмент участі та поновити дію програми громадського бюджету з її реальним фінансуванням.
Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Citizen Oversight and Engagement in Local Political Processes», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».