"Нам потрібно півтора-два роки, щоб завести необхідні інститути народовладдя"
Напередодні прийняття закону «Про референдум» ви говорили, що відразу по тому робоча група візьметься до напрацювання пакету «супровідних» законів, які б його «закріпили та конкретизували». Ясно, тут – місцеві референдуми, електронне волевиявлення. А що ще, про який саме проєкт йдеться?
Коли ми йшли в Раду, однією з основних обіцянок була розгорнута система народовладдя.
Власне, це і всеукраїнський референдум, коли народ отримує право коригувати будь-яке рішення будь-якого органу влади чи спрямовувати його. І місцеві референдуми, коли ми даємо місцевим територіальним громадам на найнижчому рівні вирішувати питання, що стосуються місцевого самоврядування, щоб не було сепаратистських настроїв. І третій блок – електронні петиції. Це – фактично формування адженди для будь-якого органу влади.
Референдум – загальнообов'язковий. Місцевий референдум – загальнообов’язковий на місцях. Електронні петиції – спонукальні для будь-якого органу влади. Окрім того, зараз ми працюємо над законом, який у всьому світі називається «recalls» – можливість відкликання. У нас є можливість відкликання депутатів місцевих рад, але ми хочемо її розширити. Зрозуміло, що наразі Конституція не дає нам можливості відкликати народного депутата – потрібно вносити зміни.
Конституція якраз має вичерпний перелік підстав для дострокового припинення повноважень народного депутата. Проте не з ініціативи народу.
На жаль, у цьому переліку немає “кнопкодавства” і прогульництва. Президент такий законопроєкт вніс, але поки він на розгляді, ми йдемо іншим шляхом. Ми вже ввели кримінальну відповідальність за “кнопкодавство”, а в Конституції сказано: наявність вироку в кримінальній справі є підставою позбавлення депутата мандата.
Допоки не буде фактового першого прецеденту, це все лише красиві слова.
Я розумію. Але я чи не щомісяця звертаюся до ДБР. З моменту фіксації першого факту “кнопкодавства” минуло 11 місяців. Термін досудових слідчих дій у дрібних злочинах, за Кримінальним процесуальним кодексом, становить 12 місяців. Майже рік ДБР надсилає мені відповіді: “У нас ще є час, усе під контролем”. Я очікую лютого, щоб подивитися на результати їхньої роботи.
Тобто ДБР зволікає?
Є інформація, що в них відкрито два провадження.
Хто в них фігурує?
Мені надали тільки номери справ.
Але ж ви знаєте, з приводу яких депутатів зверталися.
Я звертався за фактами, які фіксуються засобами масової інформації. У мене десь записані прізвища, але я, чесно, зараз не пам’ятаю.
Гаразд. Узяти електронні петиції – механізм ніби й існує, але користі від нього – нуль.
Неправда. Місяці чотири тому я провів першу процедуру розгляду електронної петиції, яка набрала 25 000 голосів (щодо створення ТСК з розслідування справи «вагнерівців», – С.К.).
Ну, розглянули, припустимо, а далі що?
Законодавство дійсно не передбачає наслідків. За регламентом, ми застосували розгляд петиції, але це нічим не закінчилося. Саме тому ми хочемо, щоб такі речі мали правові наслідки.
...Отже, ви питали про перелік законів. Давайте підсумуємо: закон про «Всеукраїнський референдум» вже ухвалено, закон «Про місцеві референдуми» є, «Про електронні петиції» також. Закон «Про визнання народу суб’єктом законодавчої діяльності» будемо ставити на розгляд – президент вніс зміни до Конституції, щоб народ був визнаний суб’єктом законодавчої діяльності, інакше ми не зможемо скасовувати закони, які прийняла Верховна Рада. Четверте – «recalls» – можливість відкликання.
Це – основні закони, що стосуються законодавчої і виконавчої влади.
Окрім того, як мінімум три закони щодо прямої демократії ми бачимо у судовій владі – при мирових суддів, про суд присяжних (справжній, а не такий, як зараз) і колективні позови, коли люди можуть об’єднуватися навколо судового захисту щодо якоїсь проблеми. У всьому світі це є. Питання екології розглядається колективними позовами, питання боротьби з фармацевтичними мафіями тощо. Тобто пакет міститиме вісім чи дев’ять законодавчих актів.
І скільки часу вам потрібно на їх прийняття?
Дивіться, “Всеукраїнський референдум” – це був перший пробний камінь, який нам вдався. Це була величезна робота, максимально відкрита. Ми залучили всіх, кого могли. З нами працювали: Центр політико-правових реформ, «Опора», Інститут прямої демократії, Національна академія правових наук тощо. Свої пропозиції надсилали люди. Щось пропонувала “Венеціанка” (Венеціанська комісія, – С.К.). Десь 80% з цього ми врахували. Тому так багато часу й пішло.
Щодо пакета (законопроєктів, – С.К.). Я планую наступного тижня або через тиждень зібрати знову групу по народовладдю і представити проєкт закону “Про місцеві референдуми”. Він вже готовий – його робила громадська організація разом з юристами, і ми беремо його в розробку Верховної Ради. Дивиться юридичне управління, відсилаємо «Венеціанці»... В цілому, нам потрібно півтора-два роки, щоб завести необхідні інститути народовладдя.
"Не зрозуміло, чому політичні сили, які під час розгляду ринку землі кричали «референдум!», не дали голосів за сам референдум"
Поговоримо про закон щодо референдуму більш ґрунтовно. “Голос” має намір оскаржити його в Конституційному Суді.
В Конституційному Суді можна оскаржити невідповідність до Конституції чи регламенту. І Конституція (є висновки профільного комітету), і питання, пов’язані з регламентом, дотримані. Ми пройшли все крок за кроком.
Мені тільки не зрозуміло, чому політичні сили, які під час розгляду ринку землі кричали «референдум!», не дали голосів за сам референдум?
Найбільшої критики зазнало електронне голосування, яке, за вашими ж словами, є питанням наступних законопроєктів. Так навіщо його в принципі було включати – «наперед»?
Будь-який закон має передбачати перспективи розвитку. Це так звана пасіонарна ідеологія будь-якого закону. Тому ми й записали питання електронного голосування. Але одразу на робочій групі сказали: це не юридичне питання, а технічне. Тільки тоді, коли ми будемо мати впевненість, що з технічної точки зору голосування буде дорівнювати справжньому волевиявленню, ми зможемо надати йому юридичної форми. Наразі в перехідних положеннях вказано, що ця норма не буде запущена до моменту прийняття окремого закону, який стосується електронного голосування в Україні.
Після історії з американськими виборами, багато країн почали обережніше ставитися до електронного голосування. Зокрема, Німеччина, Нідерланди, Норвегія тощо. Там можна онлайн зареєструватися, перевірити дані, відстежувати процеси. Але саме голосування… До того ж, конкретно Україна має досвід «транзитного серверу» 2004 року.
Ви ж розумієте, що здебільшого всіх цікавить саме електронне голосування, а не питання реєстрації. Тому що філософія теперішнього процесу голосування, яка втілена в українському законодавстві, хибна. Голосувати може не людина, яка має право голосу, як це записано в Конституції, а людина, яка має право голосу і у відповідний день, відповідну годину, може сісти на автобус, приїхати в село, де вона прописана....
Це обмежує?
Звичайно. Це обмеження прав людини на волевиявлення. І тому наша задача – максимально спростити ці речі, щоб створити для виборця усі умови, щоб він проголосував.
Знімаючи обмеження прав одних людей, ви штучно обмежуєте інших - тих, наприклад, хто не має доступу до технологій.
Електронне голосування не є замінником традиційного. Будь-яке право створюється не для тих, хто його не хоче реалізувати, а для тих, хто хоче. Якщо люди хочуть голосувати бюлетенями – будь ласка. А якщо вони не можуть в цей день прийти і проголосувати бюлетенями, але в них такі самі права, як і в інших громадян України, їм потрібно створити можливість віддати свій голос, за кого вони хочуть. Це по-чесному. Це те, що робить справді рівність прав всіх, як передбачено Конституцією.
В законі є позитивні моменти – їх відзначила, зокрема, “Опора”. Але є й суперечливі, на яких акцентують юристи. Наприклад, дивно виписаною є послідовність процедур щодо скасування законів (або їх частин), ухвалених Верховною Радою. Зокрема, механізм формулювання питань. Що є ключовим, насправді.
Ми запровадили чотири основних предмети на референдум. Вони дещо відрізняються, я поясню. По-перше, ми взяли ті референдуми, які прописані в Конституції України. Це референдум щодо внесення змін до розділу 1, 3,13 Конституції України. Він чітко прописаний: якщо вносяться зміни до цих розділів Конституції, вони обов’язково затверджуються через референдум.
Другий блок – це 73 стаття Конституції України, яка говорить нам про те, що зміна території України проводиться через референдум.
Третій – це так звані референдуми за народною ініціативою. Тут питання формулює не Кабінет міністрів, не Верховна Рада, а сама ініціативна група, яка збирається. Я абсолютно погоджуюсь з вами, що від того, як виписане питання, залежить відповідь на нього. На одному з ефірів лідерка однієї з парламентських партії запропонувала сформулювати питання по ринку землі. Спершу воно прозвучало так: “Ви за продаж сільськогосподарської землі чи проти?” Люди проголосували проти. Я ж запропонував інше формулювання: “Ви хочете мати право розпоряджатися своєю землею?” І переважна більшість проголосувала за. Те саме питання, але різні ракурси. І для цього ми зняли поліваріантність питань: один референдум – одне питання. Щоб люди могли сконцентруватись.
Друге – ми даємо повні права: хто хоче голосувати за це питання, показує свої аргументи, хто проти – свої. І люди отримують достатню доступність до інформації, для того, щоб прийняти рішення.
І забезпечувати супровід, зокрема й фінансовий, кампаній по референдуму не заборонено іноземним громадянам та структурам.
Це була принципова позиція представників громадянського суспільства, громадських організацій. Бо спочатку була ідея обмежитися тільки політичними партіями, але це неправильно, тому що все-таки питання на референдум виносяться не тільки політичні, розумієте. І у громадських організацій будуть обмежені права, зокрема й у фінансуванні їхньої інформаційної кампанії.
Російський фактор ви враховували? Вони вміють такі штуки робити – прикриватися «громадськими організаціями», «думкою експертів» тощо.
Для цього ми виставили низку запобіжників в законі. Нам було складно працювати, тому що написання кожного закону має ґрунтуватися на Конституції України. І Конституція поставила нам низку положень, як то про зміну території. Але ми розуміли: якщо не пропишемо, що на референдум не можуть виноситися питання, які стосуються територіальної цілісності, то це точно буде шлях до Конституційного Суду. Тому ми, зберігши норму про зміну території, протлумачили її так, що вона може застосуватися тільки тоді, коли забезпечить територіальну цілісність.
Це статті 157, 158 і 173. Але у вас передбачено лише можливість збільшення території. Чому?
Деякі фракції нам розповідали, що обмеження по референдуму – це тільки 74 стаття Конституції, де сказано, що предметом референдуму не можуть бути податки, бюджет, амністія тощо. Але це якесь дуже вузьке розуміння. Можна, наприклад, винести на референдум питання позбавлення життя громадянина Іванова? Це ж обмеження в Конституції не прописано. Тому ми виходили з іншого тлумачення. Те, що суперечить Конституції України, Європейській конвенції захисту прав людини та основоположних свобод і протоколів до неї, те, що суперечить основним правам громадянина, територіальній цілісності України, не може бути предметом референдуму. Ми пояснили свою позицію: є норми, принципи, стовпи, які навіть на референдумі не можуть вирішуватися. Референдум – це влада, але влада має діяти в певних межах, а не розривати країну і не порушувати права людини.
Але чому “збільшення” території? Ми маємо намір приєднати Краснодар?
Ми просто таким чином розтлумачили ст. 73 Конституції України. Там іде «зміна території».
Але, враховуючи, накладку тих трьох статей, про які я казала вище, мова йде конкретно про збільшення території.
Це вихід з юридичної колізії, яка закладена в Конституцію України. Ми не могли обійти цей момент, тому що зробили б підставу для визнання цього закону неконституційним.
Думаю, найближчим часом референдуму за збільшення території навряд чи варто очікувати.
Я теж сподіваюсь. Мене влаштовує те, що є. Поверніть нам наше, іншого не треба.
"Є закони, з яких витягнеш фундаментальну частину, і вони стають непотрібними"
Суперечливим є й момент щодо ратифікації міжнародних угод. Згідно з міжнародним законодавством, парламент є кінцевою точкою, яка приймає рішення. Парламент ратифікував – значить ми погоджуємося з цим на міжнародному рівні, виконуємо, несемо обов’язки. Якщо ми виносимо на референдум відповідне питання і отримуємо відповідь «ні», виникає дивна ситуація…
Конституція України чітко передбачає, що згода на обов’язковість міжнародних договорів – це виключна компетенція Верховної Ради.
Тоді навіщо після цього ще щось робити?
Те, про що ви говорите, теж стосується зміни території. Зміна території відбувається двома способами: шляхом міжнародних угод, які, оскільки це стосується зміни території, повинні бути ратифіковані саме на референдумі. І друге –шляхом рішення відповідного суду ООН. Таких прецедентів дуже мало. Тому виходить, що питання, яке стосується ратифікацій, стосується тільки угод, які пов’язані зі зміною території. Всі інші міжнародні угоди продовжують ратифікуватися або Верховною Радою України, або на рівні Кабінету міністрів чи міністерств, якщо це якісь відомчі двосторонні угоди. Ми жодним чином не обходимо законодавство про міжнародні договори. З цього питання ми ретельно консультувалися з нашим МЗС, з правниками, які працюють в сфері міжнародного права.
Ваш закон передбачає право змінювати чи скасовувати ухвалені закони через процедуру референдуму. Проте юристи, з якими я спілкувалася – це і конституціоналісти, і колишні члени ЦВК, і народні депутати – говорять, що ця норма прописана погано. А декотрі – що вона ще й ризикована.
Це абсолютна неправда. В нас було багато ідей, як сформулювати питання законодавчої ініціативи народу України. І ми виходили з двох речей: приймати чи змінювати закони на референдумі не можна, але скасовувати прийняті цілком.
Проте Конституційний Суд рішенням від 2008 року визнає право народу приймати закони України і вносити до них зміни на загальнонаціональному референдумі.
В законі такого положення немає. Ст. 3, п.4 про предмет референдуму говорить тільки про питання втрати чинності законів.
Тобто ви трактуєте рішення Конституційного Суду на свій лад. Залишили тільки те, що вам сподобалося, але це неприпустимо.
Ми створили можливість як скасування цілого акту, так і його частини. Якщо вам, наприклад, не подобається якась стаття Кримінального кодексу, це ж не означає, що треба весь кодекс скасовувати. Ця норма можлива лише при достатньому обґрунтуванні, при проведенні роз’яснювальної кампанії, після аналізу – чи не посиплеться закон через скасування його частини. Бо є закони, з яких витягнеш фундаментальну частину, і вони стають непотрібними.
От слухаю вас і схиляюся до думки, що закон цей виписаний під владну більшість. Цю чи будь-яку іншу. Навіть якщо народна ініціатива збере достатню кількість підписів, проведе відповідну кампанію протягом 60 днів...
Ми збільшили цей термін до 90 днів.
Окей. Навіть якщо народна ініціатива дотрималася всіх вимог, влада елементарно загальмує небажаний для неї референдум. Закон містить достатню кількість шпарин для цього.
У вас є якісь конкретні зауваження? Бо я лише чую нарікання на складний механізм. Але механізм референдуму не може бути простим, тому що це стоп-кран. Референдум – стоп-кран.
Ще раз: виглядає він так, ніби ви писали його під себе або іншу владну більшість. Тільки вона реально зможе застосувати механізм референдуму.
Річ у тому, що, якщо питання реально сформульоване, якщо проведений збір підписів – є три мільйони людей, які зібралися навколо ідеї, яка запалює половину українців прийти проголосувати, то ніяких обмежень немає.
Неправда, їх безліч. Припустимо, вам принесуть три мільйони підписів за будь що, а ЦВК скаже, що вони сфальсифіковані. Механізм перевірки відсутній, не станеш же графологічну експертизу проводити. До прикладу, таке відбувалося при висуванні Віктора Ющенко в 2004-му.
Зловживати можна будь-де. Але чисто не там, де прибирають, а та, де не смітять. Тому тільки робота правоохоронних органів з виявлення цих питань може поставити крапку. Іншого рецепту не може бути.
А правоохоронні органи хто в нас контролює? Правильно - влада.
І логічно, і не дуже. Бувають такі правоохоронні органи, які ніхто не контролює.
Це ви про Україну? Якщо на СБУ натякаєте, то не варто.
До речі, вчора (28 січня, – С.К.) ми проголосували закон (про реформу СБУ, – С.К.), почали виконувати обіцянку президента, і вперше за 30 років позбавили цей орган функції розслідування економічних злочинів. Нам теж всі говорили, що це не можливо.
Референдум вважається таким, що відбувся, якщо у ньому візьмуть участь 50% виборців, так?
Звичайно. Референдум – це аналог Верховної Ради на більшому рівні. Верховна Рада не починає діяти, коли в залі не зареєструється на початку 226 голосів. Тільки більшість народу України може прийняти рішення, інакше воно будем нелегітимними. Мають прийти 50%+1 виборців, і це ще один серйозний запобіжник від популізму.
До речі, про запобіжники. Ще одним наріжним каменем у цьому законі є те, що у вас головним запобіжником виступає Конституційний Суд, який наразі абсолютно недієздатний. Це по-перше. А по-друге, не зазначено, що буде у разі, коли суд виступить проти якогось рішення.
Це вже не предмет закону про всеукраїнський референдум. Зараз ми підготували законопроєкт про конституційну процедуру, і там є окремий розділ, який стосується того, як КС має давати відповідь на референдум.
Це фактично регламент Конституційного Суду, але в законі. Тому що регламент вони приймали самі, писали, що хотіли. А 19 ст. Конституції говорить, що орган державної влади, яким є Конституційний Суд, може діяти тільки в спосіб і в межах, передбачених законом, а не за своєю внутрішньою постановою.
Президентський законопроект про врегулювання конституційної кризи кілька разів відправлявся на доробку і, зрештою, взагалі був відкликаний. Ситуація з Конституційним Судом зависла. Логічніше врегулювати кризу, а вже тоді приймати регламент у вигляді закону.
Однозначно. Але зрозумійте: я займаюся у Верховній Раді підготовкою якісних законів. Конституційну кризу нехай регулюють ті, чия це компетенція.
А хто курує це питання у Верховній Раді? Хто на зв’язку з президентом з врегулювання конституційної кризи?
Наскільки я знаю, це питання вирішує якраз Офіс президента. Вони будуть продукувати законопроєкти, спрямовані на його вирішення. У мене було своє ставлення до всього цього, що відбувалось.
Яке саме?
Я глибоко переконаний: те, що відбулося з Конституційним Судом, це наслідок того, що попередній парламент зробив замість Конституційного Суду закрите акціонерне товариство. Вони зробили так, що судді Конституційного Суду звільняються тільки самим Конституційним Судом. Голова суду обирається Тим самим Конституційним Судом. Це закрита система і каста недоторканних осіб, яка немає зрозумілих і якісних критеріїв відбору в цей суд. Вона не може бути крапкою в останній інстанції в Україні, з цим треба щось робити. Рано чи пізно воно мало б вистрілити, і вистрілило зараз. Але я глибоко переконаний, що це рішення треба вирішувати в межах і спосіб, передбачений законом. Не знаю як, бо ще не думав над цим, займався референдумом.
Добре. Уявімо, що референдум відбувся. Конституційний Суд недієздатний, з будь-якої причини – затопило його, снігом занесло. А в КСУ оскаржують. Як тоді бути?
Закон про конституційну процедуру приймається для того, щоб справи в Конституційному Суді не лежали по сім років.
Як це відбувається з люстрацією.
Так. Там встановлені чіткі строки, порядок призначення справ, щоб не було, що ручного механізму розподілу, за яким одна справа через три дні ставиться на голосування, а інша лежить роками. Це неправильний підхід, так суди не працюють.
Давайте трохи підсумуємо. У вас у так званому “референдному” пакеті 7-9 законопроектів, і конституційну процедуру опосередковано теж можна до нього віднести. Скільки ви даєте собі часу на те, щоб це все прийняти?
Конституційна процедура вчора слухалася. На превеликий жаль, була відправлена на повторне перше читання. Але я думаю, що через днів 14 вона знову з’явиться у залі.
Доволі швидко.
Нема куди тягнути.
Але ситуація з президентським законопроєктом не врегульована, ви все ж таки будете поперед нього приймати регламент?
Логіка по законах збережена та темпоральна. Спочатку закон «Про референдум», потім норми, які стосуються закону «Про референдум», імплементовані в конституційну процедуру. Треба спочатку мати матеріальну норму, а потім писати процесуальні доопрацювання.
І там будуть прописані дії у разі недієздатності КС чи коли судді розходитимуться у своїх позиціях?
Так, усі ці речі: як воно голосується, які підходи, які замінники. Все це є і буде прийняте в першому читанні. Якщо щось залишилося поза увагою - законопроект відкритий, пропонуйте.
"ВР несе тільки один вид відповідальності – політичну"
Останне, що хотілося б обговорити – імплементація результатів референдуму. Референдум в дію вводить своїм протоколом Центральна виборча комісія. Чому не постановою? І якщо частина членів ЦВК матиме окрему думку, як бути тоді?
По всіх питаннях, які стосувалися процедур з ЦВК, я прийняв «соломонове» рішення на робочій групі. З одного боку посадив членів ЦВК, з другого – представників «Опори», з третього – представників Інституту законодавства. От вони сперечалися, а Інститут законодавства прописував норми. Так вийшли на компромісний варіант. Але ще раз кажу: не виключено, що там можуть бути якісь прогалини. Якщо це так, ми можемо вдосконалити документ, тому що багато хто говорить, що у ЦВК забагато повноважень. Але їхні повноваження при референдумі ми просто поєднали з повноваженнями у Виборчому кодексі по виборах.
В нас є досвід 2000-го року, коли Верховна Рада мала імплементувати результати референдуму, але навіть пальцем не поворухнула. І ніяких правових наслідків це не мало. Є у законі якісь запобіжники, щоб ця ситуація не повторилася? Спойлер: я таких не побачила.
Формуючи цей законопроєкт, ми відмовились від консультативних референдумів. Це дуже дорога штука, щоб почати запитувати народ.
Але це не завадило вам влаштувати Всеукраїнське опитування 25 жовтня, у день виборів.
Але ж то був не референдум, а опитування!
Звісно, тому що на початку осені ви не змогли првести через зал закон «Про реферндум». Сподівалися, що витрати з вашого «опитування» ляжуть на державу, а організаційний клопіт – на ЦВК. Але не вийшло.
Є і така версія. Але давайте далі. Ми відмовилися від консультативних референдумів і написали, що рішення референдуму є обов’язковим. Чим забезпечується обов’язковість? По-перше – впродовж шести місяців Кабінет міністрів має запропонувати законопроєкт з того питання, яке вирішене на всеукраїнському референдумі. Якщо він цього не зробив, інтересанти мають право звернутися до суду і змусити його це зробити. Ми вперше зробили судовий захист цього питання. Діятиме він чи ні, але це цивілізований підхід.
З українськими судами? Аякже! Якщо інтересанти – народ, хто має позиватися до суду? Три мільйони людей мають збирати підписи і йти до Печерського суду?
Ні, будь-хто. Я – виборець, мені не надана державна послуга у вигляді передачі законопроекту на основі мого волевиявлення, я звертаюся до адмінсуду і примушую це зробити.
О! Я собі прямо це уявляю! Як «маленький українець» звертається до адмінсуду.
А які інші варіанти?
Це не до мене питання.
От я і говорю, що з юридичної точки зору судова влада повинна вирішувати ці конфлікти. І тому ми повинні змусити Кабінет міністрів підготувати законопроєкт у шестимісячний термін і подати його до Верховної Ради. А от Верховну Раду голосувати чи не голосувати вже ніхто не змусить.
80 стаття Конституції України (“Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп”, – С.К.).
Безперечно. Це не юридичне питання. ВР – це колективний орган, вона несе тільки один вид відповідальності – політичну. Хіба що президент зможе якось вплинути на долю Верховної Ради, котра проігнорує рішення всеукраїнського референдуму.
