ГлавнаяБлогиБлог Юрія Ганущака

Ще раз доступно про децентралізацію, префектів, особливості місцевого самоврядування в окремих районах Донбасу

Спочатку була концепція. Концепція змін до Конституції, розроблена в Мінрегіоні ще в далекому 2009 році і реанімована уже в 2014, коли віце-прем’єром був Володимир Гройсман. Потім текст підлягав конституційному обрамленню експертною групою при Реанімаційному Пакеті реформ, в яку входили кращі конституціалісти України. Між якими, між іншим, є інколи непрості відносини, але заради Справи, вони вирішили терпіти присутність один одного за одним столом. Дехто зі знаних науковців, щоправда, відмовився від роботи в групі, що не заважає їм зараз активно критикувати зміни до Конституції. Як на мене, дещо не коректно, але це, мабуть наші українські традиції.

Фото: apostrophe.com.ua

Пані Сироїд також запрошували брати участь в роботі групи, але посада віце-спікера, мабуть, занадто обтяжлива, щоб знайти час для «посиденьок». Проект, напрацьований групою, практично став основою для підготовки змін до Конституції для Конституційної комісії. В роботі експертної групи, кістяк якої становили все ті ж фахівці, Оксана Іванівна знову відмовилась брати участь, хоча з огляду на значимість завдання, це мало б стати пріоритетом для посадової особи парламенту, яка претендує на роль фахівця в такій специфічній сфері, як територіальна організація влади. Хоча й слідкувала за проміжними версіями документу, що згодом відобразилось у власному варіанті змін, опублікованому на її особистій сторінці у Facebook.

Варіанті, де є право парламенту припиняти повноваження місцевої ради за поданням уряду «у випадку грубого порушення Конституції та законів України», де пропонується особливий статус не окремих міст, як в нинішній Конституції, і що вилучається проектом від Президента, а цілих адміністративно-територіальних одиниць, щоб не бавитись окремо з приєднанням міст для утворення якоїсь пристойної подоби міні-держави. Але чомусь заступник Голови Верховної Ради України про цей проект в своїй статті в ДТ від 22 січня 2016 року з промовистою назвою «Брехня» не згадує. Фактичне самоусунення від спільної роботи над текстом змін мало далекоглядні політичні плани – відстороненість від розробленого документу для можливості його торпедування, навіть якби він був ідеальним. Адже це піднімає рейтинги політичній силі, яка отримала таким чином ніби-то перемогу над главою держави. Чи над країною в цілому? Зрештою, текст, поданий Президентом, відображав в цілому напрацювання експертної групи, за винятком хіба що Перехідних положень, які в основному відпрацьовувались в Адміністрації Президента. І які зараз найбільше критикуються.

А далі було роздмухування ситуації, гіперболізація неіснуючих ризиків, і всі інші звичні для політиків інсинуації в період передвиборної кампанії. Найбільшої критики зазнав п.18 Перехідних положень, де йдеться про особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей. Позиція, яка вразлива на емоційному рівні, але цілком пояснюється на експертному. Хоча б через те, що статус військово-цивільних адміністрацій на звільнених територіях цих східних областей України потрібно ввести в конституційне русло. І оскільки в названому пункті змін до Конституції не уточнюється, про які території йдеться – окуповані фактично російською армією, чи хоч і контрольовані українською, але серйозно заражені російською пропагандою, це дає свободу маневрів для української держави навіть з огляду на Мінські домовленості. Зрештою, мистецтво справжнього політика полягає в перетворенні проблем у можливості. Поведінка ж політикана – в паразитуванні на труднощах, викликаних агресією потужного ворога, для того, щоб отримати жалюгідні декілька додаткових відсотків у рейтингу партії.

Зрештою, аналіз статті пані Оксани «Ще раз про особливості "особливостей самоврядування" досить грунтовно зроблений доктором філософських наук Олексієм Паничем. В експертному форматі, не дивлячись на стиль статті самої Оксани Сироїд, що більше нагадував передвиборну пропаганду, ніж ретельний аналіз недоліків вказаного положення проекту Конституції.

Але повернемось до останньої публікації в шанованому мислячим суспільством тижневику. Специфічність конституційного процесу передбачає досить жорсткі процедури і обмеження в проходженні змін до Основного закону, які позбавляють можливостей депутатів вносити правки до тексту, вже поданому ініціатором змін, в даному випадку, Президентом України. Тому значення роботи експертної групи, в, якій, нагадую, заступник Голови Верховної Ради України Оксана Сироїд відмовилась брати участь, важко переоцінити. Адже саме там обговорювались можливі варіанти побудови інститутів влади та їх взаємодії, які зараз критикуються.

Отже, по суті аргументів пані Оксани Сироїд, залишаючи емоційні та популістські нюанси, як неодмінний атрибут політика, що представляє молоду та амбітну партію.

«Відповідно до запропонованих змін до Конституції, органи місцевого самоврядування не отримують нічого понад те, що в них і так було. Нічого, крім нумерації обмежених державою повноважень. Ось така пронумерована брехня.»

Йдеться про зміни до статті 143, які встановлюють функціональні повноваження ради громади. Причому подається перелік лише основних повноважень, які не можуть бути передані до вищих рівнів – обласного та районного. І цей перелік не виключний, може бути розширений законом, на відміну від нинішньої редакції Конституції. Так от перша неточність від пані Сироїд.

«Якби гасло "ми нарешті передаємо всі повноваження на місця" було правдивим, то нова редакція статті 143 читалася б так: "Громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, згідно з принципом субсидіарності та на основі Конституції України і законів України, здійснює повноваження, не віднесені до повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування району і області". Це, власне, і є відображенням принципу субсидіарності».

Насправді принцип субсидіарності, який, до речі, згадується в тексті змін до Конституції, означає спосіб розмежування повноважень між рівнями влади (також і територіальними органами виконавчої влади, а не тільки органами місцевого самоврядування) за формулою – передавати повноваження найнижче, де ще можна забезпечити відповідну якість надання суспільних послуг. Хоча заради справедливості формулювання щодо визначення сфери повноважень територіальної громади могло б бути прийняте, якби не обмеження, визначені ч.2. Ст. 19 Конституції, яка встановлює, що «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та й спосіб, які передбачені Конституцією та законами України». Що суперечить запропонованій пропозиції змін до Конституції. Однак цей принцип закладений в проекті нової редакції закону про місцеве самоврядування в Україні, де визначаються сфери компетенції місцевого самоврядування громад і зазначається, що якщо іншого не встановлено законом, то спосіб реалізації повноважень визначається органом місцевого самоврядування громади.

«Все, що ми отримали як пропозицію, — нова редакція статті 142, згідно з якою "матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є: 1) земля, … що є у комунальній власності територіальної громади".

Знову пересмикування. Пані Сироїд забуває згадати крім 142 ще й ч. 2 ст. 133 статті, яка формулюється наступним чином: «Територія України поділена на громади». Це фактично визнання повсюдності місцевого самоврядування. Чого немає в нинішній Конституції, відповідно до якої «місцеве самоврядування є правом територіальних громади – жителів села, чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення.» Тобто самоврядування наразі конституційно обмежується саме поселеннями, що і породжує питання щодо власності на землі публічної власності за межами поселень. Яке може бути вирішено якраз змінами до Конституції. До речі, пані віце-спікер в статті 143 чомусь пропонує залишити в силі існуючу редакцію основи місцевого самоврядування, а саме «Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності», тобто визначення сфери юрисдикції місцевого самоврядування в межах поселення. Якийсь когнітивний дисонанс.

«Тим часом запропоновані зміни до Конституції нам кажуть: "Адміністративно-територіальний устрій України ґрунтується на засадах… децентралізації влади…" Експерти звертали увагу голови конституційної комісії на таку недолугість. Однак почуті не були. Знову ж таки, що взяло гору: некомпетентність чи лихі наміри? Можливо, хтось наміряється децентралізувати функції парламенту і судів? Можливо, для окупованих "окремих районів Донецької та Луганської областей"? Чи, може, просто хтось за загальною фразою хоче приховати той факт, що децентралізація виконавчої влади як така у змінах до Конституції не передбачається?»

Тепер оригінал. «Адміністративно-територіальний устрій України грунтується на засадах єдності та цілісності державної території, децентралізації влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій». Децентралізація влади є одним з компонентів формування ефективного адміністративно-територіального устрою, який передбачає створення саме спроможних адміністративно-територіальних одиниць. А от «децентралізації виконавчої влади» таки не передбачається, оскільки це юридично некоректно. Щодо виконавчої влади можна говорити тільки про деконцентрацію, але це не є предметом регулювання в Конституції. Будемо вважати це опискою віце-спікера.

І нарешті, головний козир одного з керівників «Самопомочі» - порядок призначення та звільнення префекта. За її версією, це має бути виключно уряд. Дійсно, в ряді країн саме така схема і застосовується. Але не у Франції, де таки Президент призначає префекта за поданням уряду. Але пані Сироїд це вважає виключенням, оскільки «президент Франції очолює виконавчу владу Французької Республіки». Знову неточність - Президент Франції, згідно із статтею 5 Конституції Французької Республіки «слідкує за дотриманням Конституції, забезпечує, своїм арбітражем функціонування публічних влад та продовжуваність держави» Президент дійсно головує на засіданні уряду, але останній очолює таки прем’єр. І саме він відповідає за виконавчу владу, що найяскравіше проявляється під час т.з. «співжиття», коли прем’єр та президент представляють різні політичні сили.

Але повернемось до суттєвого повноваження префекта – контролю за законністю актів органів місцевого самоврядування. Оксана Сироїд пропонує, щоб це здійснювала політична особа, підпорядкована уряду. Як це є у Польщі, де органи місцевого самоврядування часто скаржаться на не завжди об’єктивний підхід воєводи, якщо він представляє іншу політичну силу. А в Україні, де слабка політична культура, представник уряду дійсно стане тероризувати органи місцевого самоврядування з іншою політичною окрасою. Чи як висловлюється пані Сироїд «узурпувати владу». І французи недарма зробили таку на перший погляд, громіздку форму номінації префекта. Адже він носить два кашкети – уряду – для забезпечення його політики, та президента – для забезпечення законності, гарантом якої є саме глава держави. І в цьому полягає одна з ознак децентралізації – жорстке розмежування виконавчої влади та місцевого самоврядування. Маючи досвід зловживань з боку різних інститутів влади в Україні, розробники змін до Конституції зазначили типи актів префекта, які можуть бути скасовані главою держави, а які – урядом. Так от акти, які стосуються контролю за органами місцевого самоврядування є в прерогативі Президента, а от ті, які стосуються територіальних органів виконавчої влади – прем’єра. Законопроектом «Про префекта» передбачається, що префект – кар’єрний службовець, який проходить складні процедури номінації, забезпечується його вишкіл, аполітичність, ротацію, інші запобіжники проти політичних та корупційних впливів. Законопроект був презентований в профільному комітеті, шкода, що віце-спікер з ним не ознайомилась.

Хоча їй цікаво, «де ми знайдемо стільки префектів-конституціоналістів, які будуть спроможні оцінювати конституційність рішень органів місцевого самоврядування, якщо не можемо нашкребти конституціоналістів для Конституційного суду?». Тобто у Франції, Польщі та ще в півтора десятках країнах Європи , де функції контролю за законністю (а не тільки конституційністю) закріплені за представником держави, людей з відповідною кваліфікацією змогли знайти, а в Україні – ні. В країні, де понад півтора десятки тисяч прокурорів, які донедавна здійснювали загальний нагляд за законністю, та сотні вишів, що штампують юристів, не можна буде селекціонувати лише сотню чесних та кваліфікованих претендентів на посаду префекта?

«Тобто ходить по району префект-конституціоналіст і зупиняє рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх неконституційності. Потім, звісно, звертається до суду. Але то вже інша історія.»

Якось примітивно, як на віце-спікера, що пише для солідного аналітичного тижневика. Процедури доведення актів до відома контролюючих органів давно відпрацьовані і відомі. А от процедури судового процесу розгляду за позовом префекта нові, хоча, схоже, для пані Сироїд це не цікаво, адже сам факт звертання префекта до суду з мотивів невідповідності актів ОМС закону та Конституції руйнує образ президентського «намісника», який що хоче, те й робить.

«Префект не лише координує діяльність митниці, податкової, поліції, а й "здійснює нагляд за додержанням ними Конституції і законів України". Чого тому префектові за ними наглядати? У них свої начальники є — міністри.

Чому ж тоді існуюча система управління, яку хотіла б законсервувати пані віце-спікер, не врятувала Україну від кричущих зловживань з боку посадових осіб, кругової поруки, безкарності. Чи не тому, що міністр далеко, а на місці є три «володарі життя» - податківець, міліціонер та прокурор. Чи приклад Врадіївки це не довів? Саме тому пропонується впровадити абсолютно природний для ефективних систем управління принцип зворотного зв’язку, який здійснюється через інститут префекта. Який не керує, а координує, тобто узгоджує дії територіальних органів міністерств та відомств. І контролює законність їх актів.

Хоча були пропозиції посилити функції префекта, надати йому право безпосереднього управління такими органами. Як це є у Франції. Уявляю, який тоді шквал звинувачень пролунав би з уст захисників чиновників від «узурпаторів-префектів».

«Префекта також пропонують наділити загадковим повноваженням забезпечувати "виконання державних програм"

Таке повноваження префекта є практично в усіх країнах, де існує такий інститут влади. І пояснюється це просто – реалізація ряду програм в багатьох випадках не може бути здійснена в рамках одного міністерства. І наявність особи, яка представляє державу в цілому дає певні гарантії того, що програма буде реалізована ефективно, а не так як у персонажа Райкіна, який був відповідальним тільки за пришиття ґудзиків на піджаку. Яскравий приклад такої програми – Державний фонд регіонального розвитку. Наявність префекта, як єдиного представника держави на території, дозволить здійснювати ефективну селекцію і супровід проектів, запропонованих ОМС для реалізації за рахунок коштів фонду. Щодо державних програм, які передаються до виконання органами місцевого самоврядування, то префект забезпечує реалізацію таких програм в порядку контролю. І кошти на реалізацію таких програм поступатимуть безпосередньо до бюджетів таких ОМС у вигляді трансфертів з державного бюджету. Як, зрештою є і зараз. І народний депутат Оксана Сироїд, з огляду на її статус, мала б знати бюджетні процедури.

«І довершує перелік повноважень префекта пункт, відповідно до якого він "здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України". Отакої! А як же вичерпний перелік? Чи "децентралізацію ми робимо, а все ще може трапитися"?

Читаємо п. 10) переліку повноважень Кабінету Міністрів в статті 116 діючої Конституції: «здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України». А префект, як ми вже зазначали, представляє і Президента, і уряд. І якщо в першого повноваження вичерпуються Конституцією, то в іншого вони відкриті. На території такі повноваження теж повинні виконуватись представником від уряду, яким в даному випадку і є префект.

Французькі експерти, які тут щиро намагаються нам допомогти побудувати префектуру, одного разу мені зауважили: "У вас чомусь із префектури виходить не адміністративний орган, а каральний".

Коректний підхід передбачає оголосити прізвища таких експертів. Світ тісний, а експертне коло зовсім вузьке. І розробники змін до Конституції знайомі з більшістю з них. Зрештою, авторитетним може бути лише офіційний висновок європейської організації, яка є визнаною експертною установою з цих питань - Венеційською комісією. Яку важко звинуватити в упередженості чи політичних амбіціях – традиційному атрибуту нашого політикуму Так от висновок Венеційської комісії щодо основного тексту змін до Конституції позитивний. Але, вочевидь, пані Сироїд це не влаштовує – авторитетним для неї може бути тільки судження тих іноземців, які артикулюють її власну позицію.

Найбільше емоційних ноток в статті пані Сироїд, мабуть є в описі повноважень Президента зупиняти "повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради" і призначати "тимчасового державного уповноваженого", якому будуть підпорядковані всі виконавчі органи місцевого самоврядування.» Тобто, якби це повноваження було передано парламенту чи уряду, то дії останніх були би прийнятними, а от главі держави реагувати на загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цінності чи загрозу національній безпеці – зась. Як незаперечний аргумент приводиться приклад часів Революції Гідності,. Пересмикуючи той факт, що акти громадянської непокори здійснювали люди, а не органи влади. І ряд міських голів проявили свою особисту громадянську позицію. І ще раз би це зробили, не дивлячись на те, буде їх відсторонено від виконання обов’язків чи ні. І неважливо – урядом, Президентом чи парламентом.

А от проблема недієздатності місцевої ради, неспроможності її виконувати свої повноваження, дійсно існує. І на жаль, норма розпуску такої ради за рішенням суду не була підтримана під час підготовки проекту змін до Конституції.

Висновок, який робить пані віце-спікер – потрібно повернутись до роботи над текстом Конституції. Тільки щось не дуже віриться в готовність її дійсно працювати над текстом – така можливість вже була – і була проігнорована. Через політичну доцільність, яка тоді домінувала над інтересами суспільства.

І не треба плакатись тепер над долею «правдивої децентралізації». Хто хотів здійснення реформи – той працював над текстом, узгоджуючи непрості рішення у важких дискусіях. Інші займались політиканством. Історія поставить все на свої місця. Забудуться єзуїтські аргументи, щоб не голосувати за доленосні зміни до Конституції, залишиться тільки список тих, хто її підтримав, і хто намагався зупинити Україну на шляху побудови дійсно європейської системи організації влади.

Юрій Ганущак Юрій Ганущак , Директор Інституту розвитку територій
Читайте главные новости LB.ua в социальных сетях Facebook и Twitter