За цими дуже різними й помітними проявами стоїть менш видима основа — правила, системи та інституції, завдяки яким місто щодня працює. Саме туди нашій команді й захотілося зазирнути: замість того щоб перевіряти окремі документи та сервіси, — зрозуміти, як влаштоване міське врядування і що воно зрештою означає для людини.
Досвіду досліджень нам не бракувало. З 2017-го програма «Прозорі міста» вивчає роботу міських рад, а її головним інструментом багато років був Рейтинг прозорості 100 найбільших міст України. Торік ми дійшли точки, в якій стало зрозуміло: продовжувати дослідження в його початковій логіці вже недостатньо. Раз на рік перевіряти величезний масив індикаторів, покладатися на відповіді міських рад і нишпорити всіма можливими закутками сайтів у пошуках документів, які, можливо, існують, але житель їх навряд знайде.
Натомість ми поставили собі простіші й водночас складніші запитання.
-
Чи може житель міста без зайвих зусиль знайти потрібний документ на сайті ради?
-
Зрозуміти, куди витрачаються публічні кошти?
-
Отримати послугу онлайн, дізнатися про рух громадського транспорту, поставити запитання керівництву міста й отримати відповідь?
-
Чи може долучитися до обговорення рішення до того, як усе вже вирішено?
-
Чи зрозуміло, за якою логікою ухвалюються рішення, що безпосередньо впливають на його життя — наприклад, про формат навчання для школяра?
-
І чи достатньо просто знайти на мапі найближче укриття, щоб опинитися в безпеці?
Ці запитання стосуються дуже різних сфер, та за ними стоїть одне: наскільки міське врядування зрозуміле, доступне і орієнтоване на людину. Ми спробували перевести цю логіку у конкретні правила та практики, які можна перевірити й виміряти. Так з’явився Європейський індекс міст.
У ньому поруч опинилися речі дуже різного масштабу: зрозуміла структура міського сайту; стратегічні документи, які можна знайти там, де їх логічно шукати, і звіти про їх виконання; доступні електронні сервіси та якісні відкриті дані; звітування керівництва міста; можливість стежити за роботою ради й долучатися до формування бюджету; прозоре управління публічними ресурсами та системна робота з корупційними ризиками.
Попри те, що це різні практики, разом — це те, з чого складається міське врядування.
Хороших практик багато, але системності менше
Останній рік ми пілотували новий підхід у Києві та десяти обласних центрах. Заходили в дослідження з оптимізмом: хотілося побачити системні рішення, багато зрілих практик і міста, досвід яких можна просто брати й рекомендувати іншим.
Середній результат 11 міст склав 44 бали зі 100. Найвищий — 54,8, найнижчий — 29,9. Попереду опинилися Київ, Луцьк і Львів, за ними — Дніпро та Запоріжжя. Найнижчі загальні результати отримали Чернігів і Полтава.
Водночас 10 із 11 міст хоча б в одному з напрямів потрапили до трійки найкращих. Тобто майже кожному є що показати. Одне місто добре вибудувало електронні сервіси, але має проблеми з відкритими даними. Інше вміє працювати з бюджетом, але людині важко знайти інформацію про нього на сайті. Десь є хороші механізми участі та слабка підзвітність. Десь ухвалені потрібні документи, однак вони живуть окремим життям у закутках офіційного сайту.
І це, мабуть, головний висновок пілоту: хороших практик українським містам не бракує. Бракує системи, яка з’єднувала б їх між собою і не залежала від окремих людей, факторів, криз.
Ми хотіли побачити повний цикл: обговорили — спланували — виконали — пояснили результат — почули реакцію — скоригували наступне рішення. Та що далі занурювалися в окремі напрями, то частіше бачили сильні окремі елементи замість цілісної системи.
Найкращий середній результат міста показали у відкритості — 53,5%, далі йдуть електронні сервіси — 49,8% і доброчесність та протидія корупції — 49,7%. Публічні фінанси мають 44,4%, підзвітність — 43,3%. А відкриті дані — лише 23,1%.
Викласти документ на сайт можна один раз. Налагодити постійне виробництво актуальних, повних і придатних до повторного використання даних значно складніше. Для цього вже потрібен процес, відповідальність, люди і сталі правила.
Не змушуйте людину вивчати структуру міськради
Найкраще різницю між формальним виконанням і реальною зручністю видно на прикладі відкритості. Роками ми, як і багато інших дослідників, вимірювали прозорість переважно через факт оприлюднення: є документ, набір даних чи сервіс — або немає. Проте факт оприлюднення ще нічого не говорить про те, чи ця інформація працює для жителя.
Документа, якого на сайті не може знайти навіть досвідчений аналітик, по суті не існує. Опубліковані дані можуть бути застарілими чи непридатними для повторного використання. Мапа укриттів може існувати, та щоб дістатися до неї, треба перейти на окремий сайт і ще пошукати у розділах.
Спираючись на свій багаторічний досвід і європейські правила публікації інформації, ми свідомо відмовилися дивитися на сайт очима чиновника.
Людина не зобов’язана знати, який департамент відповідає за компенсацію за пошкоджене житло, в якого комунального підприємства шукати транспортні дані чи який відділ опікується громадськими слуханнями. Це внутрішня кухня органу влади.
Якщо мене цікавить бюджет — я хочу відкрити розділ про бюджет і побачити там усе необхідне. Якщо моє житло постраждало — зайти в одне місце й зрозуміти, що робити далі. Якщо шукаю укриття — мені не потрібна детективна історія з переходами між трьома сайтами й PDF-файлом трирічної давнини. А повірте, такі приклади є. І у стінах міськрад ми неодноразово зустрічали посадовців, які не погоджувалися з цим принципом..
Тому в методології з’явилася «єдина точка входу»: якщо громадяни шукають інформацію на певну тему, вони мають знайти її в одному логічному місці — структуровану, актуальну, точну і повну.
Усі 11 міських рад на момент перевірки мали окрему сторінку про Статут територіальної громади. Десять із 11 — тематичні розділи про регуляторну діяльність, запобігання та протидію корупції й компенсації за пошкоджене або знищене житло. Далі картина ставала значно нерівною: тематичний розділ про місцевий бюджет мали вісім міст, про електронні сервіси — п’ять, про доступ громадян до засідань — лише три.
Показова і різниця між містами. У Києві наші експерти знайшли 14 із 15 тематичних розділів, які ми шукали. На сайті Полтавської міської ради — лише 4 із 15. Йшлося про прості речі: наприклад, серед іншого громадянам бракувало зручного доступу до узагальненої інформації про місцевий бюджет і регуляторну діяльність. Задля справедливості, після оприлюднення дослідження і наданих рекомендацій Полтава виправила цю та деякі інші прогалини.
А що далі?
Українські міста сьогодні виживають і розвиваються в умовах, для яких немає готових інструкцій. Війна, постійні безпекові ризики, дефіцит людей і ресурсів, руйнування, потреба одночасно підтримувати щоденне життя, планувати розвиток і відновлення — усе це давно стало частиною звичайної роботи місцевої влади.
І все ж хороших рішень у містах вистачає.
Проблема лише в тому, що вони часто можуть триматися на конкретному службовцю, сильному департаменті чи команді, яка знає, як усе реалізувати вручну. Утім така практика не посилює інституції, а радше створює ілюзію, що тепер так буде завжди.
Що станеться, якщо ця відповідальна за напрям людина завтра піде? Долучиться до Збройних сил, змінить роботу, піде в декрет чи на пенсію? Якщо разом із нею зникне і практика — це, очевидно, не про систему.
Тому наступне завдання для міст — зробити вдалі практики звичайним способом мислення та роботи міста.
Щоб належним чином це перевірити і мотивувати міськради будувати сталі рішення, ми масштабуємо Європейський індекс на 50 українських міст. До шести напрямів — відкритості, електронних сервісів, відкритих даних, підзвітності, публічних фінансів і доброчесності — додаємо сьомий: публічні інвестиції.
Замість висновків
Ми багато говоримо про те, чого українські міста можуть навчитися в європейських. І вчитися справді є чого. Та все ж я дедалі частіше думаю і про рух у зворотний бік. Українські міста роками підтримують роботу базових сервісів під повітряними тривогами й обстрілами, відновлюють пошкоджену інфраструктуру, приймають людей, які були змушені покинути свої домівки, і перебудовують процеси в умовах постійної невизначеності. Це дуже специфічний досвід міського управління, який нам ще належить осмислити — і скоро ним справді буде варто ділитися.
Та спочатку нам самим треба зробити наступний крок: перетворити рішення, які сьогодні тримаються на професіоналізмі, впертості, вимушеності чи й іноді відвертому героїзмі окремих людей, на правила і процеси, здатні працювати стало і незалежно від обставин.
Мабуть, саме тоді питання «чи можуть українські міста бути європейськими?» втратить сенс. І можна буде ставити інше: чого європейські міста можуть навчитися в українських?
Дослідження підготовлене за підтримки Програми MATRA Посольства Королівства Нідерландів в Україні та за фінансової підтримки Швеції в межах програми інституційної розбудови Transparency International Ukraine.
Зміст цієї публікації є відповідальністю авторок і не обов’язково відображає офіційну позицію Посольства Королівства Нідерландів в Україні або Уряду Швеції.
Читайте такожКиїв і Луцьк очолили рейтинг українських міст за європейськими критеріями