Претенденти на податки військових
Одну з найгостріших політико-економічних дискусій вересня-жовтня в Україні викликав намір уряду зараховувати всі 100% податків на доходи військовослужбовців до державного бюджету. Наразі, діюча формула розподілу «військового ПДФО» (насправді до цієї категорії включено й оподаткування доходів поліцейських та деяких інших служб) передбачає надходження 64% податків до бюджетів громад, 15% - до обласного бюджету і 21% - до державного.
Ініціатива зараховувати все до держбюджету прогнозовано наштовхнулася на критику з боку органів місцевого самоврядування, у яких пропонується відповідні доходи вилучити.
Ключові аргументи сторін можна звести до наступних тез.
Позиція уряду:
- завдяки збільшенню виплат військовослужбовцям та їхньої чисельності громади отримали надприбутки, що не є заслугою місцевих економік;
- доходи зараховуються до місцевих бюджетів тих громад, в яких юридично зареєстровані відповідні військові частини, однак це не завжди корелює з фактичним перебуванням військових чи з користуванням військовими певними послугами в цих громадах;
- більшість місцевих бюджетів під час війни є профіцитними, залишки акумулюються на казначейських рахунках, а в громадах збільшується тенденція до неефективних витрат з метою «освоєння бюджету» та з високою корупційною рентою.
Позиція громад:
- неефективні, абсурдні або корупційні закупівлі є проблемою не лише місцевого, але й центрального рівня (зокрема, в питаннях забезпечення військових), тож немає жодних гарантій щодо реальної допомоги ЗСУ від зарахування «військового ПДФО» до держбюджету;
- у нинішньому вигляді урядова ініціатива перекреслює вектор децентралізації та створює небезпечний прецедент порушення процедур Бюджетного кодексу посеред бюджетного року;
- для деяких найбільш постраждалих громад саме «військовий ПДФО» залишається чи не єдиним інструментом наповнення місцевих бюджетів, але уряд підходить до ситуації узагальнено і не надає конкретних гарантій найбільш залежним від цих податків громадам.
Певною спробою компромісу можна назвати пропозицію Асоціації міст України зберегти чинну формулу зарахування ПДФО, але зобов’язати громади 70% цих надходжень направляти на потреби оборони. Втім, ця пропозиція була проігнорована, і зрештою, саме урядова ініціатива 100%-го зарахування «військового ПДФО» до держбюджету знайшла своє відображення в законопроєкті №10037.
20 вересня парламент прийняв його за основу (236 «за»), друге читання відбулося майже за місяць, 17 жовтня, і всупереч прогнозам, голосів не вистачило – законопроєкт підтримали лише 223 депутати. Наступним рішенням (265 голосів) Верховна Рада відправила законопроєкт на повторне друге читання. Інформації про те, коле саме відбудеться повторний розгляд, наразі немає.
Тож, станом на початок листопада питання ціною в сотню мільярдів гривень на рік залишається «підвішеним». При цьому зміна формули зарахування відповідних доходів у законопроєкті передбачається вже з 1 жовтня 2023 року – тобто, після можливого ухвалення в другому читанні та в цілому нова формула запрацює «заднім числом».
Показово, що майже всі народні депутати від Харківщини проголосували «за» (окрім відсутніх, виключенням є голосування «проти» мажоритарника від 181-го округу з центром у Змієві Дмитра Микиши). Водночас, можна було б припустити, що саме для Харківського регіону, де ситуація з місцевими бюджетами гірша за тилові області та розміщено багато військових частин, це питання є надзвичайно гострим. Наскільки це підтверджується поточними бюджетними показниками – проаналізуємо далі.
Ціна питання для громад Харківщини
Насправді розрахунки свідчать, що для більшості громад області частка «військового ПДФО» в загальній структурі доходів складає менше 10%, і її втрата не призведе до кардинального зменшення місцевих бюджетів та тим паче до їх дефіцитності. Проте, деякі громади становлять критичні виключення, і для них, вочевидь, потрібні спеціальні компенсаційні механізми. Розглянемо цю ситуацію більш детально на прикладі міських громад Харківської області. Нижче в таблиці наведені бюджетні показники міських громад за період із січня по серпень включно 2023 року (одиниця розрахунку – мільйон гривень).
Джерело: розрахунки за даними Державного веб-порталу бюджету Міністерства фінансів України
Серед 17-ти міських громад регіону в абсолютних величинах найбільше «військового ПДФО» за перші 8 місяців року надійшло до бюджету Харківської громади (майже 2,4 мільярди гривень). За прогнозами очільника громади Ігоря Терехова, у разі реалізації урядової ініціативи, за IV квартал 2023-го та увесь 2024 рік бюджет Харкова втратить понад 4 мільярди гривень. Водночас, у відносних величинах набагато критичніше втрата «військового ПДФО» виглядає для Дергачівської громади, для якої ця стаття доходів забезпечувала 60% усіх бюджетних надходжень (на противагу 18% у Харкові).
Натомість, у 10-ти з 17-ти міських громад частка «військового ПДФО» у доходах – менше 5%. Ймовірно, саме ця «бюджетна арифметика» визначає і публічне ставлення мерів до урядової ініціативи. Наприклад, голова Дергачівської військової адміністрації В’ячеслав Задоренко, критикуючи законопроєкт, попереджає про майбутні перебої з водою та освітленням в громаді, а мер Первомайського Микола Бакшеєв висловився на підтримку зарахування «військового ПДФО» до держбюджету (для його громади «ціна питання» – менше 3% доходів).
При цьому варто відзначити, що всі 17 міських бюджетів на Харківщини за підсумками виконання двох третин 2023 року є профіцитними. Також важливо пам’ятати, що місяці бюджетного року не тотожні за сумою видатків – вочевидь, пік може припасти на грудень. Але ж у тих випадках, коли фактичні надходження за 8 місяців у півтора-два рази переважають фактичні витрати – це вже досить потужний сигнал, що подекуди місцеві керманичі перебільшують із меседжем про «уряд, який забирає в громад останнє».
Для селищної та особливо сільської групи громад зміна формули зарахування «військового ПДФО» ще менш відчутна. Наприклад, серед 13-ти сільських громад регіону лише 2 мають відповідну статтю доходів (Липецька та Вільхівська – 4% і 6% від усіх надходжень відповідно).
Серед 26-ти селищних громад у 20-ти є певні зарахування від «військового ПДФО», але здебільшого вони не перевищують 5% від усіх доходів громади. Найбільш чутливими до можливого вилучення цих податків серед селищних громад є Золочівська (16,4%), Роганська (14,5%), Борівська (9,3%), Нововодолазька (8,4%) та Шевченківська (6%). Водночас, у всіх цих громадах за перші 8 місяців 2023 року зафіксовано доволі суттєвий профіцит бюджету, отже в них залишається достатньо ресурсів, щоб впоратися з імовірними втратами.
Висновки
Урядова ініціатива щодо 100-відсоткового зарахування «військового ПДФО» до держбюджету дійсно є викликом для органів місцевого самоврядування, проте доволі неоднорідним та асиметричним. Насправді, більшість громад не отримують за цією статтею значних надходжень, без яких місцевий бюджет ризикує стати дефіцитним. Але для частини громад, особливо в найбільш постраждалих прифронтових або прикордонних з рф регіонах, це може виявитися справжньою проблемою. У всеукраїнському масштабі наочною ілюстрацією слугує кейс Миколаєва, який майже 40% своїх поточних доходів (1,6 мільярдів за січень-серпень 2023-го) отримує від податків військовослужбовців.
Серед 56-ти громад Харківської області для 8-ми «військовий ПДФО» за підсумками січня-серпня 2023 року склав понад 10% від усіх надходжень місцевого бюджету (включно з дотаціями). При цьому в абсолютних величинах саме Харківська міська громада ризикує втратити чи не найбільше в Україні – приблизно п’яту частину своїх доходів, що становитиме за весь 2024 рік разом з останнім кварталом 2023-го 4 мільярди гривень. У відносних величинах серед громад Харківського регіону дуже виокремлюється прикордонна Дергачівська, яка від «військового ПДФО» отримує 60% доходів місцевого бюджету. Ризикує недоотримати коштів і обласний бюджет, в який за діючою формулою зараховувалося 15% «військового ПДФО» з усієї території регіону, а в разі прийняття законопроєкту №10037 – цієї статті доходів в обласному бюджеті не буде взагалі.
Прикметно, що цю ініціативу підтримала абсолютна більшість присутніх у залі народних депутатів від Харківщини, на чолі з головою міжфракційного депутатського об’єднання «Слобожанщина» Павлом Сушком. Попри це, з першою спроби голосів для прийняття законопроєкту в цілому не вистачило, і його було відправлено на повторне друге читання. Кейс законопроєкту №10037 став одним із поодиноких випадків парламентського спротиву ініціативам виконавчої влади, однак імовірність його ухвалення в повторному другому читанні залишається доволі високою. Отже, громадам все одно варто готуватися до гіршого сценарію, в якому вони не матимуть доходів від податків військовослужбовців.
Окрім безпосередньо економічного аспекту цього питання, важливим є і комунікаційний. Фактично, два місяці активної фази дискусій щодо подальшої долі «військового ПДФО» в публічному просторі перетворилися на інформаційну війну центральної та місцевої влади, з «пінг-понгом відповідальності» за повсюдну корупцію та абсурдні закупівлі. Натомість, з боку уряду не було надано жодних конкретних гарантій тим громадам, які під час війни об’єктивно стали найбільш залежними від податків військовослужбовців. Єдиний позитивний меседж від уряду для громад полягає у тому, що їм обіцяють за рахунок дотацій забезпечити доходи місцевих бюджетів на рівні 2021 року (вочевидь, без урахування інфляції). Тому не варто дивуватися, що місцеве самоврядування вкрай негативно відреагувало на урядову ініціативу, подекуди погрожуючи припинити будь-яку допомогу армії та розташованим на території громад військовим частинам.
Тож, з боку уряду комунікація з громадами де-факто була провалена – швидше, це був не діалог, а формат, у якому місцеве самоврядування поставили перед фактом. З іншого боку, вкрай важливо, щоб в умовах імовірної втрати «військового ПДФО» і обмеження місцевого ресурсу комунікація в самих громадах не фокусувалася навколо «поганої центральної влади», а втілилися у відкриту предметну дискусію щодо пріоритетів бюджетних витрат із максимальним залученням громадськості.
І якщо законопроєкт №10037 все ж буде прийнятий, то на рівень центральної влади спрямується не лише додатковий фінансовий потік, але й додаткова відповідальність та зобов’язання. Мотивуючи цей крок із бюджетної централізації розкраданням грошей на місцях, центральна влада має гарантувати та наочно доводити їхнє цільове, некорупційне та ефективне використання.
Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Citizen Oversight and Engagement in Local Political Processes», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».