Від центру до людини
В основі європейської системи місцевого самоврядування лежить простий принцип: рішення мають ухвалюватися якомога ближче до людини. У праві ЄС це називають субсидіарністю. Наприклад, Європейська хартія місцевого самоврядування надає громадам у межах закону самостійно визначати способи виконання своїх повноважень. Натомість система місцевого самоврядування в Україні, попри декларовану відданість європейським принципам, все ще значною мірою перебуває під впливом централізованих управлінських практик і погано розмежованих повноважень, що обмежує спроможність громад.
Частково змінити це має законопроєкт №14412. Він задає рамку для подальших змін: класифікує повноваження, запроваджує правила їх розподілу між державою, областями, районами та громадами. Остаточно визначити компетенції має інший спеціальний закон спільно зі змінами ще понад 150 чинних законів та нормативно-правових актів.
Законопроєкт №14412 мав би наблизити систему до моделі, де громади здійснюють свої функції без втручання держави, отримуючи при цьому фінансування як з держбюджету, так і в результаті реалізації власних повноважень. Йдеться про, наприклад, будівництво шкіл, лікарень, спортивних закладів тощо. Це покращить якість публічних послуг для громадян і зменшить кількість конфліктів між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади.
Ціна нечітких правил
Здавалося б, законопроєкт №14412 має розв’язати проблему, яка роками залишалася невирішеною: визначити хто і за що відповідає в системі публічного врядування. Однак у теперішній редакції проєкт закону створює ризики. Окремі його положення можуть розширити можливості центральної влади впливати на те, як органи місцевого самоврядування реалізують свої повноваження. А самостійність громад — поставити під загрозу. Це суперечить самій логіці децентралізації, яка передбачає передачу не лише ресурсів і відповідальності, а й свободи та можливості ухвалювати рішення на місцях.
Наприклад, у законопроєкті №14412 є пропозиція, яка суперечить Конституції, визначати частину компетенцій органів місцевого самоврядування підзаконними актами, а не законами. Це дасть змогу Уряду або іншим органам виконавчої влади змінювати правила без проходження повноцінної парламентської процедури. Наприклад, громада запускає нововведення, маючи на це формальні повноваження. Але Кабмін змінює порядок реалізації через підзаконний акт, тому рішення доводиться переглядати або відкладати. Для мешканців громади це виглядає просто: обіцяне — не було виконано, не запрацювало вчасно.
Водночас у проєкті закону №14412 є пропозиція дозволити законом визначати, як саме органи місцевого самоврядування мають виконувати надані їм повноваження та функції. Це не лише протирічить Європейській Хартії місцевого самоврядування, яка надає громадам самостійність у цих питаннях, а й нівелює саму сутність самоврядування. Наприклад, якщо громаді доручено утримувати місцеві дороги, вона сама (а не закон) має вирішувати, як це робити: створити комунальне підприємство, наймати підрядників чи поєднати різні підходи.
Окрім того, у законопроєкті з’являються «факультативні повноваження», які виконавча влада може «спускати» виконавчим органам рад на «договірних засадах». Тільки от незрозуміло, хто відповідатиме і звідки фінансуватимуть ці завдання. Це суперечить і Конституції, і постанові Кабінету Міністрів №1748. Та й взагалі не властиве європейському праву.
На додачу до всього іншого, проєкт закону №14412 передбачає обмежений судовий контроль — тобто у випадку втручання інших органів влади громади фактично не зможуть захистити себе. Тож частина питань, які вони сьогодні вирішують (дозволи, довідки, погодження, встановлення ставок місцевих зборів — податку на майно, туристичного збору, збору за паркування транспортних засобів, та надання пільг), можуть залишитися в їх компетенції лише формально — без реальної можливості ефективно їх реалізовувати або відстояти в суді.
Децентралізувати чи централізувати?
Ухвалення законопроєкту №14412 у поточній редакції може порушити баланс гілок влади, створити конфлікт між Парламентом та Урядом щодо моделі публічного врядування, сповільнити євроінтеграцію, а на додачу — призвести у подальшому до визнання закону неконституційним.
І поки Україна намагається відповісти на питання, хто за що відповідає, законопроєкт, який має це зробити — ризикує знову залишити громади залежними від центру. Натомість нові правила розподілу повноважень мають не відтворювати посткомуністичну централізовану модель, а відповідати європейським практикам. Відповідно — сприяти переходу до системи, у якій громади є не безініціативними виконавцями рішень центральної влади, а повноцінними учасниками публічного управління у межах, визначених законом.