В порядке консультации сообщаю, что импичмент – это специальный порядок отрешения президента или других, определённых в конституции, должностных лиц от должности в связи с совершением ими преступления либо другого, как правило, противоправного деяния (например, нарушения самой конституции). Следствием импичмента президента является также лишение неприкосновенности, что на перспективу делает возможным уголовное преследование лица, занимавшего должность президента.
Дух фразы К.Станиславского витает над законом об особенной процедуре отрешения президента с поста (импичмент), недавно принятого парламентом. Никто по существу не скрывает, что поспешное принятие этого закона должно было засвидетельствовать выполнение одного из избирательных обещаний действующего президента («президент сказал – президент сделал»). При этом разработчики текста закона стремились усложнить такой порядок и дополнительно «защитить президента», в чём их не стоит упрекать. Как писал М.Коцюбинский, «коні не винні». Другое дело, профессионализм этих «коней».
Чего только стоит «шедевральное» положение закона, которым предусмотрено, что в случае непринятия парламентом постановления об отрешении президента в порядке импичмента председательствующий на соответствующем пленарном заседании «от имени Верховной Рады Украины в письменной форме извиняется перед Президентом Украины». Уже этим закон сделали карикатурным. Такое ощущение, что те, кто это написал, не имеют элементарных представлений о публичном праве и управлении, о смыслах осуществления власти и понятия полномочий. Так давайте извиняться - парламент перед народным депутатом, поданный которым проект закона он не принял; конституционный суд перед парламентом, акт которого он признал неконституционным; и прочее. Почему-то вспомнились слова из стихотворения-песни Б.Окуджавы «давайте говорить друг другу комплименты». Вообразим, парламент принимает постановление, посвящённое комплиментарным оценкам конкретного президента! Это было бы, по существу, то же самое. Однако причём здесь власть, принадлежащая, как известно, народу, предназначение и провозглашаемые цели её осуществления.
Но наиболее существенным недостатком закона является отсутствие сроков разных процедур, составляющих импичмент. Это легко может превратить импичмент в инструмент манипуляций должностных лиц, «задействованных» в импичменте, – председателя парламента, председателей конституционного и верховного судов и других. Учитывая наш «богатый» опыт, можно предположить, что кто-нибудь из них будет не включать в повестку дня или не ставить на рассмотрение соответствующие вопросы, ссылаясь именно на отсутствие сроков. И дело не в том, за или против президента будут действовать в ходе импичмента разные должностные лица.
С другой стороны, определение таких сроков в законе при отсутствии их в Конституции может породить фантазии о его неконституционности. Якобы фиксация сроков в законе ограничивает, ущемляет, суживает, прочее полномочия парламента или даже президента, установленные, как известно, исключительно в Конституции. Поэтому правы те, кто заявляет, что необходимо начать с внесения соответствующих, демократических по смыслу и значению изменений в Конституцию. То есть, надо начинать с фундамента. Конечно, если намерение сделать импичмент реальным и власть ответственной не было, говоря на сленге, только «фишкой» в избирательном процессе.
Прежде всего, предлагаю в статье 111 Конституции, где определены процедуры импичмента президента, установить максимальный срок для каждой из таких процедур. Например, специальная временная следственная комиссия должна быть создана не позже чем на десятый день после инициирования отрешения президента. Или, парламент должен рассмотреть заключение и предложения этой комиссии не позже чем на пятый день после их предоставления. В свою очередь, парламент не позднее чем на пятнадцатый день после рассмотрения заключения и предложений комиссии может принять решение об обвинении президента в порядке импичмента. Установление таких сроков будет дисциплинировать участников процедур импичмента, повысит их ответственность и обеспечит действенность этих процедур.
Во-вторых, с целью обеспечить реальность импичмента следует изменить параметры большинства, необходимого для принятия парламентского решения об отрешении президента. Сегодня такое большинство определено в не меньше чем три четвёртых от конституционного состава парламента. То есть, по моим подсчётам, оно должно составлять не меньше 337 народных депутатов. Такое число большинства (вместо предусмотренных ранее двух третей) предложили в феврале 1996г. в ходе внепарламентской доработки официального проекта Конституции представители президента, ссылаясь на «необходимость защитить президента». Однако надо заботиться о том, как юридически защищать общество и его членов от возможных злоупотреблений со стороны власти.
Кстати, большинство в не меньше чем две трети для принятия решения об отрешении президента предусмотрено почти что во всех конституциях. Даже в тех, что приняты в странах, граничащих с нами с севера и северо-востока. Установив соответствующее большинство в не меньше чем три четвёртых, Украина вместе с Азербайджаном и Казахстаном оказалась, говоря словами песни советского периода, «впереди планеты всей». Правда, есть ещё Туркменистан, где импичмент президента вообще не предусмотрен.
Реальности импичмента послужило бы и изменение параметров субъекта его инициирования. Сегодня рассмотрение вопроса об отрешении президента может инициировать большинство от конституционного состава парламента, то есть минимум 226 народных депутатов. Такое большинство предусмотрено и в постсоветских странах, с которыми мы явно не хотим себя ассоциировать. Демократично было бы признать право инициировать импичмент президента за 150 или 90 народными депутатами, то есть за таким их числом, которое составляет треть или пятую часть от конституционного состава парламента.
Возможные утверждения о том, что в таком случае инициирование импичмента будет безответственно, егоистично и т.п. использоваться парламентской оппозицией для достижения её политических целей, засвидетельствуют непонимание настоящей демократии, где закрепление демократических возможностей для меньшинства и создание надлежащих условий для реализации таких возможностей является не менее важным, чем соблюдение правила принятия решений большинством. Как свидетельствует опыт других стран, инициирование импичмента, даже без шансов довести его до «логического завершения», - это нормальная политическая практика, имеющая целью привлечь общественное внимание к деяниям власти, держать её в тонусе и, в наших условиях, приучать соблюдать Конституцию и законы.
Реальности импичмента послужило бы также уменьшение количества голосов народных депутатов, которыми принимается решение об обвинении президента в порядке импичмента. Сегодня такое количество определено в не меньше чем две трети от конституционного состава парламента, то есть минимум в 300 голосов. Считаю, что достаточными были бы голоса большинства от конституционного состава - 226 народных депутатов. Именно таким большинством принимаются законы, формируется правительство, выражается недоверие правительству и т.д. Нет необходимости создавать для главы государства «тёплую ванну», так как наивысшая государственная должность (пост!!!) предполагает наивысшую ответственность лица, которое её занимает. К тому же реальность импичмента хотя бы теоретически охранит от того, что тот, кто на этом посту, вдруг поведёт себя как феодальный монарх.
В-третьих, необходимо, по существу, «декриминализировать» процедуры импичмента. На основе анализа упомянутого закона можно сделать вывод, что его розработчики воспринимают импичмент как уголовный процесс с адвокатами, которых они юридически неграмотно определили «защитниками прав, свобод и законных интересов президента», а также свидетелями, экспертами и т.п. Кем бы кто себе не возомнил, но парламент – это не суд, народные депутаты – не судьи, а импичмент – не уголовный процесс, несмотря на то, что его основанием является совершение государственной измены или другого преступления. Импичмент - это не процесс в суде, а, по словам американских юристов-учёных, парламентский политико-правовой процесс.
Другими словами, согласно теории и практике конституционализма импичмент - это политический по характеру процесс в парламенте, который осуществляется в связи с установленными в конституции основаниями и с применением установленных правовых форм. Наш конституционный суд охарактеризовал импичмент как внесудебный конституционный процесс. При этом парламент обязан опираться на заключение и предложения специальной временной следственной комиссии, в состав которой должны входить специальный прокурор и специальные следователи. Все они, вместе с конституционным судом, обеспечивают правовую составляющую импичмента.
Требуется также заключение верховного суда о том, есть ли в деяниях президента признаки государственной измены или другого преступления. Однако такая роль верховного суда будет создавать коллизию в случае отрешения президента и привлечения лица, которое занимало этот пост, к уголовной ответственности. Суд, в частности, первой инстанции обречён учитывать решения и правовые позиции суда наивысшей инстанции, поэтому его решение по делу бывшего президента будет практически заданным верховным судом. Очевидно, такая роль верховного суда не отвечает принципам независимости суда и судей. Не случайно, что, кроме Украины, её предусмотрели в Казахстане и России. Между прочем, положение об участии верховного суда в импичменте включили в проект Конституции с подачи упомянутых «защитников президента» в феврале 1996г. вместе с положением о большинстве в три четвёртых, необходимым для принятия парламентского решения об отрешении президента. Всё это максимально усложнило порядок импичмента, превратило импичмент в антураж, в демократическую декорацию.
«Декриминализации» процедур импичмента послужило бы и признание одним из его оснований нарушения президентом Конституции. Такое основание импичмента предусмотрено во многих основных законах. При этом необходимо оговорить, что нарушение президентом Конституции не должно быть выдумкой его оппонентов, а означает не исполнение его конституционных обязанностей или злоупотребление его конституционными правами. То есть, не реализация президентом своих конституционных полномочий. Факты таких нарушений должен в ходе импичмента устанавливать конституционный суд, и без его соответствующего заключения отрешение президента невозможно.
Признание основанием импичмента нарушения Конституции является сверхважным, так как сегодня исключаются какие-либо правовые последствия (санкции) для президента в случае даже очевидного и грубого нарушения им Конституции. Такие последствия могли иметь место, если бы нарушение Конституции определялось как преступление, но в уголовном кодексе этого нет. Поэтому в случаях нарушения Конституции президентом всегда наблюдали безнаказанность, а безнаказанность бывает матерью произвола.
Отметим, что в ряде стран основание импичмента по существу определяет сам парламент, и его оценка соответствующих деяний президента может быть исключительно политической. Например, политический подтекст импичмента видится в Конституции Франции, согласно которой президент может быть отрешён по решению парламента «в случае не исполнения обязанностей, явно несовместимого с его мандатом». К политическим основаниям отрешения президента объективно отнесено «ненадлежащее поведение» президента, о чём идёт речь в Конституции Израиля. Этот ряд можно продолжить.
Наконец, в-четвёртых, необходимо иначе сформулировать положение статьи 105 Конституции, где по-феодальному определено, что президент «пользуется правом неприкосновенности на время исполнения полномочий». Это может восприниматься как указание на отсутствие любой юридической ответственности президента. Замечу, что конституционные изменения – это тест на политическую и правовую культуру и, если хотите, цивилизованность тех, кто их предлагает, принимает и комментирует.
P.S. В приложении предлагается текст проекта закона о внесении изменений в Конституцию в части неприкосновенности и импичмента президента. Автор считает, что имеет право предлагать такой проект и рассчитывать на внимание к нему, исходя хотя бы из опыта своего участия в рабочей группе Конституционной комиссии (1994-1996г.), которая подготовила проект, составивший основу текста Конституции 1996г. Соответствующий закон, как минимум, сделал бы нас внешне похожими на тех, кому подражаем.
Но интересно, что сказал бы К.Станиславский по поводу перспектив реализации предложенных или подобных конституционных изменений?!
В.Н.ШАПОВАЛ, член-корреспондент НАН Украины
Проект
ЗАКОН УКРАЇНИ
Про внесення змін до Конституції України
(щодо недоторканності та імпічменту Президента України)
Верховна Рада України постановляє:
1. Внести до Конституції України такі зміни:
1) частину першу статті 105 викласти в наступній редакції:
«Особа, яка обіймає пост Президента України, не може бути затримана, взята під варту, утримувана під вартою чи арештом до завершення встановленої статтею 111 Конституції України процедури імпічменту і прийняття Верховною Радою України постанови про усунення Президента України з поста згідно з такою процедурою».
2) доповнити статтю 105 частиною другою такого змісту:
«Особа, усунена з поста Президента України згідно з процедурою імпічменту і притягнена до кримінальної відповідальності, до винесення обвинувального вироку судом може бути затримана, взята під варту і утримувана під вартою виключно за рішенням Верховного Суду. У разі притягнення цієї особи до адміністративної відповідальності стягнення у вигляді арешту може бути застосоване до неї також виключно за рішенням Верховного Суду».
У зв’язку з цим частини другу, третю статті 105 вважати відповідно частинами третьою, четвертою.
3) пункт 3 частини другої статті 108 викласти в наступній редакції:
«3) усунення з поста згідно з процедурою імпічменту;»
4) статтю 111 викласти в наступній редакції:
«Стаття 111. Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України згідно з процедурою імпічменту в разі порушення Конституції України або вчинення злочину.
Порушення Конституції України становитимуть не реалізація Президентом України повноважень, встановлених цією Конституцією, не виконання його конституційних обов’язків або зловживання його конституційними правами.
Розгляд у Верховній Раді України питання про усунення Президента України з поста згідно з процедурою імпічменту вважається ініційованим, якщо на її пленарному засіданні в період чергової або позачергової сесії письмову вимогу такого розгляду офіційно оголошено від імені не менш як однієї третини (варіант – однієї п’ятої частини) від конституційного складу Верховної Ради України.
Вимога розгляду питання про усунення Президента України з поста згідно з процедурою імпічменту оголошується в порядку, встановленому Законом «Про Регламент Верховної Ради України», і у Верховній Раді України не голосується. Підписи народних депутатів України під цією вимогою після її оголошення не відкликаються і не додаються.
Належність оголошеної вимоги розгляду питання про усунення Президента України з поста згідно з процедурою імпічменту встановлюється спеціальною колегією не пізніше як на п’ятий день після оголошення такої вимоги у Верховній Раді України. До складу спеціальної колегії входять п’ять суддів Конституційного Суду України, невідкладно визначених на засіданні Конституційного Суду України за жеребом і без права на самовідвід. Рішення спеціальної колегії про належність оголошеної вимоги розгляду питання про усунення Президента України з поста ухвалюється більшістю від її складу.
У разі встановлення спеціальною колегією належності оголошеної вимоги розгляду питання про усунення Президента України з поста згідно з процедурою імпічменту, Верховна Рада України не пізніше як на п’ятнадцятий день після встановлення належності такої вимоги утворює спеціальну тимчасову слідчу комісію. Висновки і пропозиції спеціальної тимчасової слідчої комісії надаються не пізніше як на тридцятий день після дня утворення цієї комісії і розглядаються Верховною Радою України не пізніше як на сьомий день після дня їх надання.
Верховна Рада України не пізніше як на п’ятнадцятий день після останнього дня розгляду висновків і пропозицій спеціальної тимчасової слідчої комісії може прийняти постанову про звинувачення Президента України згідно з процедурою імпічменту більшістю від її конституційного складу.
У разі прийняття постанови про звинувачення Президента України згідно з процедурою імпічменту в порушенні Конституції України, Верховна Рада України невідкладно звертається до Конституційного Суду України щодо наявності такого порушення і щодо дотримання встановленого цією Конституцією порядку розслідування та розгляду справи про імпічмент, а в разі прийняття постанови про звинувачення Президента України згідно з процедурою імпічменту у вчиненні злочину, – щодо дотримання встановленого цією Конституцією порядку розслідування і розгляду справи про імпічмент.
Конституційний Суд України не пізніше як на п’ятнадцятий день після дня звернення Верховної Ради України надає висновок щодо порушення Президентом України Конституції України та (або) висновок щодо дотримання встановленого цією Конституцією порядку розслідування і розгляду справи про імпічмент.
Верховна Рада України не пізніше як на п’ятнадцятий день після дня отримання висновку Конституційного Суду України про порушення Президентом України Конституції України та (або) висновку про дотримання встановленого цією Конституцією порядку розслідування і розгляду справи про імпічмент може прийняти постанову про усунення Президента України з поста згідно з процедурою імпічменту не менш як двома третинами від її конституційного складу.
Верховна Рада України, здійснюючи конкретну процедуру імпічменту, може продовжити будь-який із строків, передбачених у цій статті, але не більше як на половину.
Не ухвалення рішення або не прийняття постанови, передбачених у частинах п’ятій, сьомій цієї статті, означає припинення процедури імпічменту. Не прийняття Верховною Радою України постанови про усунення Президента України з поста згідно з процедурою імпічменту відповідно до частини десятої цієї статті означає відхилення звинувачення Президента України згідно з такою процедурою
Повторне звинувачення Президента України згідно з процедурою імпічменту з тієї самої підстави і за тими самими фактами не припускається».
5) доповнити статтями 1111, 1112 такого змісту:
«Стаття 1111. Якщо Верховна Рада України прийняла постанову про звинувачення Президента України згідно з процедурою імпічменту відповідно до частини сьомої статті 111 Конституції України, з метою забезпечення безстороннього розгляду справи про імпічмент Верховна Рада України може одночасно прийняти постанову про тимчасове зупинення здійснення повноважень Президентом України, звинуваченим згідно з такою процедурою, не менш як трьома п’ятими від її конституційного складу.
У разі прийняття Верховною Радою України постанови про тимчасове зупинення здійснення повноважень Президентом України, здійснення повноважень Президента України до прийняття або не прийняття Верховною Радою України постанови про усунення Президента України з поста згідно з процедурою імпічменту покладається на Голову Верховної Ради України за винятками, передбаченими у статті 112 Конституції України.
Стаття 1112. Якщо Верховна Рада України прийняла постанову про усунення Президента України з поста згідно з процедурою імпічменту, особа, який обіймала пост Президента України, не може бути кандидатом на цей пост на будь-яких наступних виборах».
6) частину третю статті 151 викласти в наступній редакції:
«Конституційний Суд України за зверненнями Верховної Ради України надає висновки щодо порушення Президентом України Конституції України і висновки щодо дотримання встановленого Конституцією України порядку розслідування і розгляду справи про імпічмент».
2. Цей Закон набирає чинності наступного дня після його офіційного опублікування.
Голова
Верховної Ради України