Від початку повномасштабної війни Уряд України витрачає колосальні ресурси на ведення збройної боротьби з агресором і фінансування соціально-економічних потреб країни. З кінця лютого обсяг бюджетних видатків і бюджетного дефіциту, як і структура його фінансування, відображають підвищення частки держави та її переорієнтацію на першочергове фінансування військових потреб.
За даними Міністерства фінансів України за січень-червень 2022 р. касові видатки державного бюджету становили 1032,9 млрд грн, або +400 млрд грн відносно І півріччя 2021 р. та +41,5% у реальному вимірі. При цьому в І півріччі 2022 р. державний бюджет було виконано з дефіцитом 405,2 млрд грн. Ця величина була в рази більшою, ніж у І півріччі минулого року (43,2 млрд грн.).
Державні запозичення до загального фонду бюджету за січень-червень 2022 р. становили 561,3 млрд грн. Основну частину цього дефіциту профінансували внутрішні кредитори Уряду. Частка емісійних ресурсів Національного банку в складі джерел фінансування дефіциту бюджету досягла 40% (або 225 млрд грн).
На скільки окреслені процеси і пропорції державних фінансів України можна вважати «природними» для умов воєнного стану та що відбувалося в інших країнах світу під час ведення військових дій?
Об’єктивно принципи функціонування воєнної економіки радикально відрізняються від принципів ринкової економіки мирного часу, що спричиняє необхідність радикальної трансформації державних фінансів з початку ведення військових дій. Протягом усієї історії людства деструктивний вплив війн, епідемій та стихійних лих змушував держави приймати надзвичайні фіскальні заходи, що стрімко збільшувало бюджетні дефіцити та державні борги у вражених країнах.
Під час ІІ світової війни державні видатки європейських країн зросли до 40-70% їх національного доходу. У США видатки військового спрямування збільшилися з 1,4% ВВП у 1940 р. до 37% ВВП у 1945 р. А дефіцит федерального бюджету США підвищився з рівня 3% ВВП у 1939 р. до 27,5% ВВП у 1943 р.
В цілому під час ІІ світової війни державні фінанси США зазнали таких трансформацій:
- видатки держави досягали пікових значень (вони збільшилися з 13,6 млрд дол. у 1941 р. до 35,1 млрд у 1942 р. і до 91,2 млрд дол. у 1944 р.);
- податкові доходи поступово збільшувалися, але вони покривали тільки невеликий приріст державних видатків (якщо в 1940 і 1941 рр. доходи федерального бюджету дорівнювали 64-68% його видатків, то в 1944-1945 роках дане співвідношення зменшилося до 48%);
- після закінчення війни державні видатки підлягали скороченню, але податкові доходи не зменшувалися пропорційно, що дозволяло Уряду мати первинний профіцит бюджету впродовж багатьох років;
- Центральний банк (Федеральна резервна система) викупав частину випусків державних цінних паперів і контролював вартість державних запозичень.
У теоретичній площині ведення збройної боротьби з ворогом вимагає збільшення державних видатків, що може фінансуватися такими основними способами:
- підвищенням податків;
- скороченням видатків, не пов’язаних з військовими цілями;
- запозиченнями Уряду в інвесторів/кредиторів через отримання кредитів чи продаж їм державних цінних паперів;
- емісією грошей і залученням центрального банку до внутрішньо-боргових операцій Уряду.
Фактичні дані для економіки США періоду ІІ світової війни говорять про те, що переважним способом фінансування розширення державних видатків стало боргове фінансування бюджету. Хоча певну роль відігравали і підвищення податкового навантаження на особисті доходи та емісійне фінансування бюджету.
Г. Халь і Т. Сарджент оцінили частки податкового, боргового та монетарного фінансування приросту державних видатків у воєнній економіці США:
Джерело: «Three World Wars: Fiscal-Monetary Consequences», April 4, 2022
Розширивши історичний період дослідження, Г. Халь і Т. Сарджент встановили, що в США переважною формою фінансування додаткових фінансових потреб держави під час воєн слугували:
- Боргове фінансування (І і ІІ світові війни, «холодна» війна, війни в Іраку та Афганістані);
- Збільшення податків (Корейська війна);
- Нагнітання інфляції та збільшення сеньйоражу (війна у В’єтнамі).
Щодо функцій центрального банку у воєнній економіці, то під час ІІ світової війни ФРС викупила 7% нових випусків боргових зобов’язань Уряду. З 1942 року ФРС зафіксувала відсоткові ставки за короткостроковими Казначейськими зобов’язаннями на рівні 3/8 відсотка річних. Оскільки попит приватних інвесторів на такі зобов’язання був низьким, ФРС викупала їх у значній кількості і виконувала роль «покупця останньої інстанції». У період 1944-1948 років ФРС утримувала від 40 до 89% непогашених Казначейських зобов’язань. А попит приватних інвесторів був зміщений на користь довгострокових облігацій Казначейства.
Для зниження витрат Уряду на фінансування рекордно високого дефіциту бюджету у період війни ФРС зобов’язалася контролювати ціни і дохідність державних облігацій та забезпечувати стабільне функціонування фінансового ринку. В 1939 р. до початку війни ФРС проводила операції відкритого ринку для впливу на дохідність короткострокових цінних паперів держави. Метою такої політики було сприяння стабільності ринку короткотермінового фондування Уряду. Коли ж США офіційно вступили у війну ФРС дала тверду обіцянку утримувати від падіння ціни державних облігацій. У квітні 1942 р. ФРС оголосила, що вона підтримуватиме своїми діями дохідність короткотермінових казначейських зобов’язань на рівні 3/8% річних через операції їх купівлі та продажу в будь-якій кількості, що виявиться необхідною для утримання заданого рівня дохідності.
Для довгострокових державних облігацій ФРС США також установила максимальний рівень дохідності і зобов’язалася викупати їх в будь-яких обсягах, що визначалися в прив’язці до цього рівня. Політика утримання низьких відсоткових ставок за Казначейськими зобов’язаннями і державними облігаціями мала своїм результатом значні суми викупу даних цінних паперів ФРС США і суттєве зростання монетарної бази.
Так, протягом серпня 1939 – серпня 1948 років монетарна база в США зросла на 149% або в 2,5 рази. Крім того, активний випуск державних боргових зобов’язань під час війни призвів до того, що в кінці 1945 року розмір державного боргу США перевищував 120% ВВП.
Для оплати воєнних видатків Уряд змушений був різко підвищити податкові ставки. В 1941 році політичні лідери США говорили про необхідність якомога ширшого застосування податкових інструментів для мобілізації необхідного обсягу ресурсів і докладання спільних зусиль всіма членами суспільства. Але за ініціативою Президента США Конгрес прийняв варіант податкової реформи з наголосом на підвищенні податків на особисті доходи. «Revenue Act» 1942 року проголосив новий етап податкової реформи, в ході якого різко зросли податкові ставки та зменшилися вилучення з податкової бази. Верхню ставку оподаткування особистих доходів було підвищено до 90%, а неоподатковуваний мінімум доходів громадян було суттєво знижено, внаслідок чого кількість домогосподарств – платників податку збільшилася в 6 разів. У відсотках до ВВП податкові доходи Федерального Уряду помітно зросли і досягли 20% ВВП.
Аналогічні процеси під час ІІ світової війни відбувалися і у Великобританії. З початком війни державні видатки досягали 70% ВВП і тільки половина з них фінансувалася з податкових доходів. Вартість залучення позик для Казначейства була невисокою: у період з 1941 до 1945 років вона не змінювалась і становила 2,7% річних (номінальна ставка). При цьому реальна дохідність державних зобов’язань була слабко від’ємною. Монетарне фінансування бюджетного дефіциту досягало близько 5% його загального обсягу.
Дж. М.Кейнс у своїх працях за 1939 і 1940 рік писав про те, що абсолютним пріоритетом державних видатків на той час було забезпечення ведення збройної боротьби в тих масштабах, які дозволяють фізичні ресурси країни. Податкові доходи для таких цілей (навіть після підвищення ставок податків і розширення бази оподаткування) вочевидь не були б достатніми для покриття потреб воєнного часу. Тому дефіцит бюджету відігравав незаперечну роль у воєнній економіці.
У практичній площині Уряд Великобританії, реалізуючи рекомендації Кейнса, емітував значні обсяги державних боргових зобов’язань, а Банк Англії забезпечував їх прийнятну вартість. Внутрішні запозичення приватних позичальників обмежувалися для того, аби не створювати конкуренцію Уряду. Заходи валютного контролю запобігали переведенню національної валюти в іноземну та здійсненню необґрунтованих імпортних закупівель.
Після початку збройної агресії росії проти нашої країни в сфері державних фінансів України проявилися наступні тенденції:
- суттєве збільшення сумарних видатків державного бюджету (на 41,5% у реальному вимірі) та частки бюджетного фінансування сектору безпеки і оборони;
- номінальне зниження доходів бюджету, внаслідок звуження економічної діяльності та надання податкових пільг українському бізнесу;
- активне залучення державних позик і накопичення державного боргу для протидії зниженню податкових надходжень в умовах нарощування державних видатків;
- інтенсифікація грантово-кредитної підтримки від зовнішніх офіційних кредиторів як форми прояву солідарності з Україною провідних держав світу;
- фактичне закриття зовнішніх приватних джерел фінансування для Уряду на невизначений період часу;
- випуск внутрішніх військових облігацій Урядом та залучення емісійних ресурсів центрального банку для підтримання бажаних обсягів розміщення облігацій при слабкій участі приватних інвесторів.
Накладення національних тенденцій на закономірності функціонування воєнних фінансів у провідних країнах світу під час воєн XX ст. дозволяє виявити такі спільні та відмінні риси:
- Зниження податкових ставок чи тривале надання податкових пільг населенню і бізнесу, що не перебувають у зоні активних бойових дій, є аномалією для воюючої країни та позбавляє державу вкрай необхідних ресурсів для здобуття перемоги у війні. Прийнятним методом мобілізації додаткових доходів державою є зростання ставок податку на доходи фізичних осіб і введення його прогресивної шкали;
- Суттєве збільшення видатків бюджету є виправданим в реаліях воєнної економіки і має критичне значення для збереження життєздатності держави, однак це не виключає дотримання режиму суворої економії бюджетних коштів. А надання державних грантів для започаткування малого бізнесу та розбудова цивільної транспортної інфраструктури під час війни (що відбувається зараз в Україні) не мають прецедентів у світовій практиці;
- Емісійне фінансування дефіциту бюджету є загальноприйнятим способом фінансування під час війни, однак у країнах, яким вдалося зберегти макрофінансову стабільність частка грошової емісії серед джерел фінансування дефіциту не перевищувала 20%. В Україні станом на початок липня дана частка вже досягла 40%. Така аномальна ситуація вимагає активізації зусиль на дипломатичному фронті для залучення зовнішньої фінансової допомоги і продуманої роботи із внутрішніми інвесторами в державні цінні папери;
- Важливою функцією центрального банку у воєнній економіці є зниження вартості державних запозичень через проведення операцій відкритого ринку та впровадження заходів валютного контролю з орієнтацією на забезпечення фінансових потреб держави. На жаль, в Україні цього не відбувається, а облікову ставку Національного банку (що є орієнтиром для дохідності короткострокових ОВДП) з червня підвищено в 2,5 рази.
Загалом у період збройної боротьби з агресором ключовими завданнями для всіх гілок влади та прогресивних членів суспільства є забезпечення безперебійного функціонування державних фінансів і виконання державою її ключових функцій, пріоритезація спрямування фінансово-економічних ресурсів на отримання перемоги над ворогом, підтримка економічної діяльності та утримання макро-фінансової стабільності в країні.