ГоловнаПолітика

Парадокс Конституції: чому влада на неї молиться, але не дотримується

Двадцять п’ять років назад, у ніч з 27 на 28 червня 1996 року, Україна отримала першу в сучасній її історії Конституцію. Після доби безперервної роботи народні депутати II скликання ухвалили документ, за яким ми живемо уже 25 років.

Не дарма цьому питанню присвятили тоді стільки уваги. Сталева рука і погрози президента, а також жертовність народних обранців визначили, за якими правилами буде жити Україна: які будуть права у громадян, хто буде керувати державою, як будуть призначати або звільняти уряд, коли можна буде розігнати парламент чи оголосити імпічмент президенту.

Конституція – основа держави, функціонування системи балансу влад та захисту прав людей. А її чітке дотримання і виконання є беззаперечною умовою якісної роботи державних органів і, відповідно, добробуту громадян.

На жаль, в Україні все працює інакше. Для нас вже звичними стали систематичні порушення Конституції з боку влади, а неконституційні укази Президента України, закони Верховної Ради чи рішення Кабміну – частиною щоденних новин. Тому ми вкотре бачимо натяки на узурпацію влади. Чому найважливіший для демократичної країни документ в Україні перетворився на формальність?

1. Чиновники часто не дотримуються Конституції. І на це є кілька причин.

По-перше, кожна влада намагається розширювати власні повноваження і робить це у неконституційний спосіб.

Так було з Петром Порошенком, коли народні депутати дозволили йому призначати директорів НАБУ, ДБР та членів державних регуляторів, визначати, делегувати представників до Комісії з питань вищого корпусу державної служби, наглядової ради Українського культурного фонду тощо.

Це стосується й парламенту VIII скликання, який «наділив» себе повноваженням призначати представників до різних конкурсних комісій, зокрема з добору директорів НАБУ, ДБР чи очільника САП, делегувати представників до деяких центральних органів виконавчої влади (наприклад, до Комісії з питань вищого корпусу держслужби) тощо.

Чинна влада продовжує цю традицію, лишивши вплив президента Володимира Зеленського на Нацрегулятора з комунальних послуг усупереч рішенню Конституційного Суду про визнання такого впливу неконституційним, та дозволивши президенту делегувати своїх представників до комісії з добору керівника Бюро економічної безпеки. Аналогічний вплив на новостворену інституцію отримала й монобільшість.

Фото: president.gov.ua

Всіх цих повноважень ні нардепи, ні президент, відповідно до Конституції, не мають.

По-друге, владі вигідно мати на ключових посадах лояльних до себе чиновників та звільняти нелояльних.

Першопрохідцем у цій невдячній справі можна назвати Віктора Ющенка. У далекому 2005 році він у неконституційний спосіб звільнив з посади генерального прокурора Святослава Піскуна, а після скасування цього рішення у суді поновив його на посаді і знову звільнив. Третій Президент України мав аналогічну ситуацію з суддями Конституційного Суду Сюзанною Станік, Валерієм Пшеничним та Володимиром Іващенком.

Після Революції Гідності і зміни Конституції практику неконституційних призначень продовжив Петро Порошенко. Всупереч положенням Основного закону він користувався повноваженнями свого попередника і замість уряду призначав членів державних регуляторів – наприклад, зв’язку і інформатизації чи комунальних послуг.

А призначення керівником регулятора з комунальних послуг Дмитра Вовка, ексменеджера компанії «Рошен», дозволило в подальшому впровадити скандальну формулу Роттердам+, яка значно підвищила вартість тарифів на електроенергію для населення.

Не змінилась практика конституційно сумнівних звільнень та призначень і за часів Володимира Зеленського. Спочатку у неконституційний спосіб перезапустили Національне агентство з питань запобігання корупції і законом звільнили її очільників. Подібним чином перезапустили Державне бюро розслідувань: перепідпорядкували його президенту і звільнили попереднього керівника Романа Трубу. Натомість, призначили представницю чинної влади Ірину Венедіктову.

Нещодавно президент Володимир Зеленський ухвалив «політико-правове» рішення, яким з метою забезпечення національної безпеки порушуючи Конституцію звільнив з посад суддів Конституційного Суду Олександра Тупицького і Олександра Касмініна. А на «вільні» посади президент оголосив конкурс. Подібне рішення у правовій країні уявити просто неможливо.

А призначення чинного міністра освіти і науки Сергія Шкарлета стало взагалі можливим, ймовірно, за рахунок кнопкодавства. Одразу відкрили кримінальну справу, яка майже пів року не дає результатів. Чомусь перший заступник голови парламенту Руслан Стефанчук, вже не так активно рекламує кримінальну відповідальність за кнопкодавство.

Фото: Цензор

Лояльні і підконтрольні чиновники – ключ до втримання влади. Вони не будуть щось питати, перевіряти і ставити під сумнів команду зверху.

По-третє, незважаючи на бажання концентрувати владу, відповідальність за свої дії нести ніхто не хоче.

Найбільш кричущим прикладом подібної поведінки є оголошений Кабміном ще 12 березня 2020 року коронавірусний карантин. Хоча обмежувати права людини таким чином можна лише через надзвичайний стан, який оголошує президент і затверджують нардепи, влада обтяжувати себе непопулярним рішенням не захотіла. Усю відповідальність, як політичну за значні обмеження, так і правову за перевищення повноважень буде нести уряд.

Навіть рішення Конституційного Суду, яким визнали неконституційним подібні карантинні обмеження, не вплинуло ні на прем’єра, ні на президента, ні на нардепів. Ба більше, президент і його партія за такі дії відповідальності не понесуть, адже повноваження перевищили прем’єр з міністрами. Навіщо ухвалювати рішення, які виборець може сприйняти негативно? Непопулярні рішення мають ухвалювати непопулярні політики.

2. Президент не може бути гарантом дотримання Конституції.

Президент звик систематично наказувати уряду виконувати чисельні завдання, хоча, відповідно до Конституції, глава держави таких повноважень не має.

У листопаді 2019 року Володимир Зеленський видав указ про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави, яким уряду і окремим міністерствам визначив майже 200 завдань у сферах економіки та енергетики, регіонального розвитку та містобудування, цифрової трансформації і охорони здоров’я, освіти і науки тощо.

Лише за останні півроку президент наказав уряду ухвалити рішення у сферах екології, культури, вищої та професійно-технічної освіти, захисту прав людини, інтеграції в НАТО, гуманітарної, молодіжної, мовної, земельної, міграційної та регіональної політик, оплати праці лікарів, управління державною власністю, благоустрою та інклюзивності. Так він виконує функції прем’єра.

Фото: president.gov.ua

Також президент переймає на себе роль суду через Раду національної безпеки і оборони накладає санкції на власних громадян. Так, під меч президентського правосуддя без суду і слідства потрапили Тарас Козак, Віктор Медвечук з дружиною, 557 «ворів в законі», топ-контрабандисти за версією РНБО та інші.

Замість того, щоб карати злочинців так, як цього вимагає Конституція і демократія – через публічний судовий процес – президент знайшов «швидший» і «ефективніший» спосіб. А головною його перевагою є відсутність потреби шукати докази, слухати свідків чи давати можливість «підозрюваним» себе захистити. Це зовсім не вписується у спроби побудувати в країні систему верховенства права.

Подібну практику застосовував і Петро Порошенко. Зокрема, його метою був контроль над НАБУ, хоч відповідних повноважень Конституція йому не надавала. Головний аргумент, корупція – це питання національної безпеки, а тому належить до сфери Глави держави. Для Конституційного суду, який визнав вплив президента неконституційним, позиція президента була заслабкою.

Також треба було зберегти вплив на «незалежних» державних регуляторів, яких чомусь після зміни Конституції у 2014 році забули повернути під уряд і лишили президенту.

Та в правовій державі політик, влада якого ґрунтується на систематичних порушеннях Конституції, не може виправдовувати свої дії тим, що він – гарант її дотримання.

3. Українська система влади розбалансована.

Не може бути дієвим уряд, який формують як прем’єр-міністр, так і президент. Наразі, частину уряду формує парламент за пропозиціями прем’єра, а двох міністрів, оборони і зовнішніх справ, нардепи обирають за пропозицією президента. Ці два міністри ніколи не будуть підконтрольні прем’єру, а уразі наказу з вул. Банкової – саботуватимуть його роботу.

 Президент Владимир Зеленский и министр иностранных дел Украины Дмитрий Кулеба во время видеоконференции с зарубежных послами Украины.
Фото: president.gov.ua
Президент Владимир Зеленский и министр иностранных дел Украины Дмитрий Кулеба во время видеоконференции с зарубежных послами Украины.

Так само з виконавчої владою на місцях. Повноваження Кабміну фактично закінчуються на вул. Грушевського, оскільки уряд не може сам призначати керівників місцевих державних адміністрацій – органів виконавчої влади в областях і районах. Наразі, їх призначає президент за поданням уряду.

Приклад неефективності такого підходу – колишній голова Закарпатської ОДА Геннадій Москаль, який не приховує, що не втілював в області ніякі реформи і саботував їх, бо «це все було від лукавого». Вплинути на нього уряд не міг, а президент – не хотів.

Особливо показовою проблема розбалансування влади є сьогодні, коли президент у складі парламенту має більшість з представників власної політичної сили. Коаліція замість того, щоб контролювати роботу уряду і президента, імітує свою контрольну функцію і повністю покладається на партійного лідера.

Натомість, опозиція замість того, щоб вказувати на очевидні зловживання, оскаржувати неконституційні рішення і створювати справжню альтернативу, чубиться за крихти електорату і підтримує неконституційні ініціативи влади.

Тому не дивна поведінка колишнього прем’єра Олексія Гончарука, який, коли втратив довіру глави держави, спочатку запізнився на годину запитань до уряду, після виступу проігнорував питання нардепів, а заяву про звільнення подав не до парламенту, як мав зробити відповідно до Конституції, а президентові.

Як виправити ситуацію?

Постійні зловживання та розбалансованість системи влади довели до того, що ніхто ні за що в країні не відповідає.

Президент видає укази з будь-якого питання і визначає безкінечні завдання для Кабміну. Якщо відповідний указ так і лишиться лише на папері, президент у цьому винен не буде. Але якщо уряд його таки виконає, вершки збере саме Президент України.

Фото: president.gov.ua

Уряд не виконує своєї головної функції – формування і впровадження політик. Без підтримки з боку президента будь-які рішення уряду будуть виконувати лише у будівлі уряду, але не на місцях.

В умовах монобільшості все ще гірше. Прем’єр з сильної фігури і політика перетворився на заступника президента з питань громовідведення. Тому Олексій Гончарук перед звільненням співав серенади Володимиру Зеленському, а не монобільшості. А чинний прем’єр Денис Шмигаль готовий піти у відставку за першим покликом президента.

Неформально, президент зараз є найбільш впливовим політиком України і має у своїх руках усю повноту влади. Подібна ситуація у наших східних та північних сусідів. Але для того, щоб не повторити їхню авторитарну долю, необхідно щось змінювати.

По-перше, зробити незначний крок для політика, але визначальний для країни і громадян, – почати виконувати Конституцію. Адже це не простий папірець, а найважливіший в державі документ, недотримання якого створює не менші ризики, ніж наш східний сусід.

Демократичні країни від авторитарних відрізняє вміння дотримуватись як букви, так і духу закону. Якщо ж ми продовжимо практику «якщо дуже треба – то можна і порушити», то ми потонемо у безкінечності правового хаосу.

По-друге, збалансувати систему влад, яка вже кілька разів підтвердила свою неефективність. Необхідно розв’язати руки уряду і усунути надмірний вплив президента на виконавчу владу. Щоб для ухвалення рішень не треба було отримувати дозвіл в глави Офісу президента. Щоб уряд був єдиним без поділу на «прем’єрських» і «президентських». Щоб за провал реформ можна було покарати дійсно винного, а не стрілочника.

Виконання цих двох умов не означає, що Україна стане успішною демократичною країною. Але це дасть можливість принаймні побудувати підґрунтя для того, щоб остаточно не перетворитись у пародію на нашого східного сусіда.

Олег Савичук, Аналітик Центру спільних дій
Читайте головні новини LB.ua в соціальних мережах Facebook, Twitter і Telegram