На перший погляд, відповідь на питання «Чому всі затято намагаються писати законопроекти?» очевидна. Бо в Україна багато небайдужих людей, які знають як слід змінити існуючий незадовільний стан справ. А в нас традиційно вважається, що вирішити проблему можна або прийнявши закон, або утворивши спеціальний орган виконавчої влади. Не будемо говорити про те, що не зовсім коректно звужувати все багатство інструментарію державної політики до цих двох засобів, але факт залишається фактом, в свідомості переважної більшості Українців: ухвалення закону - універсальний спосіб вирішення будь-якої суспільної проблеми.
З огляду на це маємо, по-перш, велетенську кількість законопроектів. Переважна кількість них (за моїми спостереженнями більше 90%) - спроба вирішити певну вузьку проблему шляхом внесення точкових змін та доповнень до чинного законодавства. Так за даними ОПОРИ протягом першого року роботи парламенту восьмого скликання (жовтень 2014- жовтень 2015 року) до ВРУ було внесено на розгляд 4780 законодавчих актів. І це не враховуючи тих, які ще «розробляться» або перебувають у стані «активного пошуку» суб’єкта законодавчої ініціативи, для того, аби бути зареєстрованими у парламенті!
Цікаво, що в якийсь момент (десь мабуть років 7-8 тому), зникло озвучування назви законопроектів (які хоч трохи говорили про зміст документу), нині оперують лише реєстраційними номерами – серійними позиціями на конвеєрі. Таке змістовне нівелювання державної політики нагадало відому фразу Ринуса Міхелса, тренера легендарної збірної Нідерландів початку 70-х років з футболу, творця, так улюбленого Лобановським, а згодом і всіма українськими вболівальниками «тотального футболу» : «Для мене не існує гравців, є лише номери на полі …» От таке у нас «тотальне законотворення»…
По-друге, кількість законопроектів стала свідченням т.зв. «політичної волі» суб’єктів їх подання - рішучості у проведенні реформ. Народні депутати масово намагаються подати якнайбільше законопроектів, аби засвідчити свою «ефективність», активну спрямованість на зміни. Це специфічно-українська патологія державної політики – переважна більшість законопроектів, подається від народних депутатів України. За даними тієї ж ОПОРИ – 91,5 % (в більшості країн успішних світу відсоток private bills «неурядових», а депутатських законопроектів рідко перевищує показник 12-13 % ).Свідченням домінування такої логіки є те, що на численних ток- шоу в будь-яких дискусіях : «Я подав відповідний законопроект, а ВИ / Ваша фракція за нього не проголосувала»…
Така манія набрати до «свого портфелю» якомога більше законопроектних свідчень рішучої «політичної волі» набуває гротескних форм. Замисліться лише на хвилину про показники «рекордсменів політичної волі» (і це за перший рік каденції! ): Олег Ляшко (155), Віктор Галасюк та Руслан Князевич (по 144), Андрій Кожем'якін (137), Юрій Левченко (135), Людмила Денісова (131) та Михайло Головко (128)… Ба більше, депутати ставлять в докір окремим Міністерствам те, що вони готують мало законопроектів (Ольга Богомолець як голова Комітету ВРУ – МОЗу під час обговорення звіту КМУ)! Існують непоодинокі свідчення того, що окремі депутати копіюють урядові законопроекти розміщені для громадського обговорення та реєструють їх в апараті ВРУ як власні…
Загальним діагнозом такого «законопроектного угару» є те, що розробкою законопроектів легковажать. Поруч з цим феноменом крокує інше явище вітчизняного політикуму гарячковість. Всі рішення слід ухвалювати «негайно», «на вчора». Така орієнтація на негайність, яка протягом 25 років незалежності постійно пояснюється «браком часу», потребою в швидких змінах, диктує очевидну логіку: необхідно готувати одразу ж проект документу, який просто «взяв і ухвалив»… Біда такого підходу проста але не очевидна з-зовні: у поспіху жертвують поясненнями та обгрунтуваннями законопроектів.
Протилежністю легковажності підготовки законопроектів , яку «переконливо» пояснюють необхідністю quick wins («швидких успіхів») є аргументованість, зваженість, розсудливість яких так бракує нині у державній політиці. Вони радше тавруються як «зволікання», «привід затягувати процес реформ». Але про це трохи нижче.
Загальна формула легковажності: ми знайдемо проривну ідею, «пропишемо» її нормою закону і змусимо всіх її виконувати! Повторюю, це – неусвідомлена «матриця» вітчизняних реформаторів. Вона описує приховану , і хоч не без винятків, але панівну логіку, тих, хто щиро хоче «жити по-новому».
Спробуємо проаналізувати її :
1. «Пропишемо нормою». Мабуть теж українське ноу-хау, звести розмову про державну політику до юридичних актів. Всі продукують велетенську кількість законопроектів, які роками не ухвалюються. І справа тут навіть не у «пропускній спроможності сесійної зали» (вона у нас і так мабуть рекордсмен Книги Гінеса по кількості розглянутих \ ухвалених законопроектів). За тими ж даними Опори, за перший рік роботи ВРУ восьмого скликання «встигла розглянути майже третину від усіх зареєстрованих законопроектів та проектів постанов – 1344) . Справа в тому що будь-який законопроект, по-суті є «3 в 1»:
• Проблема яку хочуть вирішити;
• Варіант її вирішення;
• Юридичний документ.
Тому, як тільки законопроект стає «надбанням гласності» тут же одні починають не погоджуватися з проблемою, інші з варіантом її рішення, а згодом приходять юристи які всі дискусії переводять в площину «некоректності застосування вимог нормопроектування». Починається типово українське явище : хаос у обговоренні проектів документів. Досвід успішних демократичних країн свідчить, що обговорювати слід не проекти юридичних актів, а проблеми та варіанти їх рішення. Лише після поетапного пошуку компромісу, яку проблему слід вирішувати (Green paper) та всебічного обговорення та аналізу альтернативних варіантів (White paper) та вибору одного з них правникам делегується «технічне» завдання юридично коректно оформити його . Юридична коректність не є предметом публічних дискусій, на що в нас врешті-решт перетворюється будь-яке «громадське обговорення». А спробуйте внести зміну за результатами обговорення у попередній з юристами погоджений документ, тобто «переузгодити» його, і так не одноразово! Однак, схоже така «Одісея граблями», нікого не мотивує задуматися про те, що може в організації процесу щось не так …
2. «Проривна ідея». Це є відповіддю на неправильно діагностовану проблему, що причина наших бід в заскорузлості та безініціативності бюрократів, які нічого не знають і не хочуть знати про будь-які інновації. І варто прийти молодим, добре досвідченим та реалізувати новації так все в країні налагодиться, ну що найменше «покращиться», і дай Бог доживемо до давноочікуваного «Українського прориву для людей, а не для політиків …» . Де брати ідеї? – Не проблема. По-перше, є міжнародний досвід (електронне врядування як в Естонії, боротьба з корупцією як в Грузії, адміністративно-територіальна реформа як у Польщі, пенсійна система як в Чилі тощо). По-друге, «сакральне»: «будь-який другокурсник економічного\юридичного факультету знає, що …» - поради з підручника. Одним словом «бери і реалізуй», не має тут про що думати, зволікати. Як в анекдоті «Що тут думать («всі давно знають, що треба робити»)??? Трясти треба («проявити політичну волю»)!!!». Адже відомо: будь-яка проблема має одне очевидне та загальновизнане неправильне рішення.
Другою особливістю, є те, що не прийнято у нас в розробці державної політики загалом, та законодавства зокрема, доводити, що між тим що пропонується і тим що очікується як результат існує доказовий причинно-наслідковий зв'язок. Всі пропозиції базуються на чому завгодно: інтуїції, переконаності, досвіді, як свідченнях про те, що «це має спрацювати», лише не на доказах. От де насправді місце інтеграції «науки» яку, подібно Донбасу, «не чують», до розробки державної політики. Саме тут в прогнозі впливу! Ми ж віддаємо перевагу інтуїтивній переконливості, іноземному досвіду та некритично покладаємось на професійну компетенцію укладачів, і не вимагаємо пояснень та обгрунтувань.
3. Безальтернативність проривної ідеї. Як вже було сказано вище альтернативи щодо розуміння проблеми, їх значущості та способів вирішення завжди є. Є вони й у вітчизняному законодавчому процесі. Просто постають у найбільш абсурдній формі альтернативних законопроектів. Інакше кажучи, альтернативи з’являються як альтернативні документи (законопроекти) а не на етапі з’ясування проблеми та вибору серед можливих варіантів її вирішення. Абсурдна тому, що надзвичайно та надмірно затратна (підготувати проект юридичного змісту завдання не з легких і не з дешевих) та непродуктивна в сенсі процесу вибору. Альтернативи розглядаються як поправки до законопроектів у 2-му читанні, коли еклектично намагаються поєднати різні заходи, що базуються на відмінних підходах до визначення проблеми та варіантах того, що варто зробити).
Це породжує потрійний хаос: 1) неможливість обговорити великі за обсягом документи, приміром на 1,5 тис статей (Податковий кодекс); 2) неспроможність логічно впорядкувати розгляд велетенської кількості «змін і доповнень» (1,2 тис. поправок до другого читання Закону «Про державну службу»), адже їх неможна впорядкувати «постатейно»; 3) внутрішню неузгодженість, а подекуди суперечність між « прийнятими поправками».
Але найгірше те, що брак пояснень та обґрунтувань до проектів документів фруструє тих, хто їх має ухвалювати. Вочевидь, не йдеться про номінальну наявність зазвичай беззмістовної «пояснювальної записки» ( з її сумнозвісною мантрою про «відсутністю наслідків для дохідної чи витратної частини держбюджету» та «відсутності потреби громадського обговорення»). Уявіть себе на місці людини, яка розглядає «голе рішення» : … з п.7 статті 78 Закону … вилучити словосполучення «…» а до ч.3.ст.34. Закону додати слова «…». Ваша реакція цілком очевидна : Про що це? Яку проблему це вирішить? Чи справді, це її вирішить? Які вона матиме наслідки (окрім звичайно «вдосконалення законодавства» ), для кого? Які ризики його впровадження? І уявіть собі - Ви не маєте жодних пояснень та обґрунтувань стосовно цього. А таких рішень за день треба прийняти 30-40. І не ухвалювати не можна, бо звинуватять у «зволіканні» реформ , «браку політичної волі» та «захисті олігархічних інтересів» (збереженні існуючого стату-кво) etc. Гадаю, варто пригадати народну мудрість: «Що поспіхом робиться, те – кривим родиться» та «Сім раз відмір, а один одріж»...
Інакше кажучи, наші депутати, міністри (трохи менше, але теж) не мають необхідної інформації, аби ухвалювати усвідомлені рішення. Їм нічого не залишається як голосувати фактично «наосліп» або як закликав нещодавно народних депутатів Юрій Луценко : «заплющити очі й думати про Україну» . Тому іноді прориваються відверті депутатські зізнання «я не знаю, за що я голосував», з подальшими (по з’ясуванні суті та ймовірних наслідків ухваленого) позарегламентними викрутасами «додати чи не враховувати відданий голос». Депутати ВРУ вже років 15 як звикли знаходити ерзац-рішення, «викручуються» тим, що покладаються на позицію «профільних колег» по фракції \ депутатській групі. Не можливо розібратися і через брак парламентських обговорень, бо перше читання, під час якого, власне, й має відбуватися ретельне обговорення практично завжди відбувається за «прискореною процедурою».
4. «Змусимо виконувати». Домінує погляд на державну політику як на примус. За підготовкою законопроектів простежується бажання через норму примусити «жити по-новому». Вочевидь примус породжує протидію. Тому в нас у законодавчому процесі домінує парадигма боротьби та протистояння. Ми постійно «долаємо опір», «до останнього стоїмо у сесійній залі», «розводимо як кошенят»…
Якщо у демократичних країнах розробка державної політики, елементом якої є законодавство - тривалий процес «консультацій», всебічного вивчення питання, але найголовніше - пошук балансу інтересів, то у нас все навпаки. Чимось само собою зрозумілим став підхід до «силового проштовхування» інтересу автора законопроекту – приховування докуменнту до останнього (аби не викликати «супротиву»\ реакції стейглодерів), застигнути зненадьська усіх інших , забезпечити мінімальний час на розгляд та швидке ухвалення, а згодом усіх «поставити перед фактом». Для цього «ламається процедура» навіть та куца, яка і так не дає багато шансів проаналізувати та обговорити рішення.
Наслідком цього стає те, що в Україні остаточно встановилась AD-HOCкратія. Це «впало в око» й оцінюючій Місії Європейського парламенту на чолі з Петом Коксом, яка у своїй ще зовсім «свіжій» Доповіді констатувала: «Незважаючи на те, що у ВРУ не бракує різноманітних правил і процедур, існує політична культура порушення будь-яких правил з метою прийняття закону в екстремальних умовах і в останню хвилину».
Така «викривлено-конфронтаційна» логіка має своїм наслідком очевидно абсурдний факт того, що з процесу підготовки рішень усунуті його виконавці. В успішних демократичних країнах де державну політику загалом та законодавство зокрема готує уряд (до 90% законопроектів там урядові) ця ситуація поросту немислима. Адже очевидно, що хоча б залучення, (якщо нам так важко уявити собі, делегування підготовки рішення) його виконавців тут же підвищує ймовірність його реалізації. Адже виконавці знають ті ризики та обмеження на які з необхідністю наштовхнеться реалізація рішення. Хоча б цей факт пояснює чому в успішних країнах, проекти рішень переважно готують уряди а не окремі депутати , які при всій геніальності їх 4 штатних та 27 позаштатних помічників не спроможні обробити таку кількість інформації, провести таку кількість консультацій, експертиз, на яку спроможні відповідні міністерства.
Тоді ми убезпечимо себе хоча б від вітчизняної біди, яку зазвичай формулюють як : « у нас хороші закони, але вони не виконується». Хороший закон, який не виконується, за визначенням, не може вважатися «хорошим»! Це все одно, що стверджувати про те, що у Вас , приміром, розкішний телевізор, але той чомусь не показує, прекрасний автомобіль який не їздить, чи мрія а не дружина яка з Вами не живе…
Першими проти такої легковажності у підготовці законопроектів запротестували правники та фінансисти . Правники почали таврувати «низьку якість» законопроектів. Тут, варто уточнити, що «неналежна якість» для них має сенс «юридичної некоректність», порушення вимог та принципів «нормопроектування». Інакше кажучи, юристам притаманно розглядати окремий законопроект з точки зору його інтеграції у існуючу «систему права», і тому переважна частина експертиз в законодавчому органі традиційно є юридичною з її вердиктами про «невідповідність», «суперечність», «надмірність», «недостатність» регулювань та понять які їх забезпечують. Міркування фінансові теж очевидні. Не можна допустити ухвалення законопроектів, які «розбалансовують державний бюджет» (скорочують його дохідну чи збільшують витратну частину).
Ніхто не заперечує слушності цих аргументів. Однак закон є не лише елемент системи права, а народні депутати які ухвалюють закони мабуть керуються при цьому іншими міркуваннями. закон є інструментом державної політики, засобом проведення певного курсу, способом вирішення проблем, які хвилюють суспільство. Інакше кажучи в нього є й інші, не лише правові та фіскальні, і від того не менш важливі критерії «якості». Тому юридична експертиза, поряд з бюджетною необхідна, проте а ж ніяк не достатня, для того аби надати депутатам аргументи про доцільність ухвалення того чи іншого законопроекту.
Нині є спроби доповнити юридичний та бюджетний аналіз законопроектів , аналізом їх відповідності євроінтеграційним зобов’язанням України та корупційними ризикам (регламентні норми покладають ці функції на відповідні парламентські комітети, які, на жаль, не мають необхідної спроможності (людей, часу, коштів, навичок). «Проблему закривають» завдяки зовнішнім експертам та донорським організаціям, зокрема Міжнародному фонду «Відродження». Але, вочевидь, й цього не достатньо.
Приміром, дотепер, у Верховній Раді України, так і не запроваджена система прогнозування регуляторного впливу та відслідковування його наслідків, підстав для перегляду, для тих законопроектів народних обранців, які стосуються відносин між суб’єктами господарювання як між ними (господарські) так і ними та державою (адміністративні). І це попри те, що відповідна стаття (15 Закону України «Про засади державної регуляторної політики») існує вже 12 років! Просто забули про такий обов’язковий «аналіз» коли готували та ad hoc ухвалювали Регламент ВРУ. І далі продовжуємо «на глазок» «визначати організаційно-правові засади …»
На зміну легковажності нормативного виписування «хатєлок» та «проривних» ідей має прийти інша традиція – доказовості, зваженості, розсудливості, аргументованості з відповідною культурою : розгляду альтернатив, структуризацією роботи зі стейкголдерами (групами інтересів), аналізом проблем, варіантів рішень, оцінок здійсненності, ризиків, наслідків ухвалення для різних груп інтересів, оцінки впливу на вирішення проблеми та періодичного перегляду і коригування законодавства за результатами оцінювання. Інакше кажучи, всього того, чим традиційно займається аналіз державної політики (public policy analysis). Інакше, ніщо не завадить остаточному перетворенню нашого парламенту на те, що один російський опозиціонер (характеризуючи Державну Думу РФ) назвав «скаженілим принтером». Втім, це - предмет іншої, більш розлогої та докладнішої розмови…
P.S. Станом на 9 березня на розгляді ВРУ знаходиться 2866 законопроектів.