Поданий на День Соборності президентський законопроєкт – уже третя спроба запровадити множинне громадянство. Попередні рази йшлося радше про піар, аніж про реальний намір запровадити комплексну політику. Чим відрізняється ця спроба? Які проблеми здатен вирішити законопроєкт, а які – може створити? Та чи має така ініціатива альтернативи?
Паспорт громадянина України: привілей чи даність?
Перший закон про громадянство незалежної України ухвалили в 1991 році. Він встановив кілька важливих принципів: єдиного громадянства, запобігання явищу безгромадянства і визначив права на громадянство людей, які повертаються до України.
Згодом положення про єдине громадянство також закріпили в Конституції 1996 року. Це свідчило як про незацікавленість у прибутті численних трудових мігрантів, так і в поверненні власних громадян. Додатковим фактором були побоювання запроваджувати політику множинного громадянства у прикордонних областях, надто після Кримської політичної кризи на початку 90-х, коли росія намагалася встановити контроль над півостровом.
Відтак право мати український паспорт залишалося ексклюзивним – без натяків на лібералізацію. Наприклад, Ольга Сімонова – вже покійна військовослужбовиця ЗСУ, яка зреклася російського паспорта – намагалася отримати українське громадянство протягом двох років.
Винятками із правила ексклюзивності стала так звана експрес-видача громадянства після 2014 року. Низка діаспорян та іноземців (наприклад, Наталія Яресько, Олександр Квіташвілі, Айварас Абромавичус) отримали українські паспорти від тодішнього Президента просто в залі Верховної Ради – перед призначенням на міністерські посади.
Паспорт громадянина України оперативно отримав і колишній президент Грузії Міхеїл Саакашвілі – як особа, чиє прийняття до громадянства становить державний інтерес. Однак за два роки він втратив громадянство так само швидко, як і набув його, ставши апатридом, тобто особою без громадянства. Офіційною причиною стало те, що під час подання заяви на українське громадянство Саакашвілі не вказав наявність кримінальних проваджень проти нього в Грузії. А неофіційною – політична боротьба. Усі ці події не сприяли продуктивній дискусії про інститут множинного громадянства, однак підкреслили гостру потребу реформувати консервативну міграційну політику.
Громадян України має бути більше. Але як?
Чинний закон про громадянство, ухвалений у 2001 році, визначає, що отримати український паспорт можна зокрема за правом народження, територіальним походженням та через президентський указ.
Якщо поглянути на статистику набуття українського громадянства після Революції Гідності, то видно різке його зростання за народженням, починаючи з 2016 року. З чим це повʼязано? Після запровадження безвізового режиму між Україною та Європейським Союзом український паспорт став привабливим для юних мешканців тимчасово окупованих територій. А щоб отримати його, вони повинні підтвердити належність до громадянства України принаймні одного з батьків.
Загалом за останні 10 років громадянства України набули менш як 200 тисяч людей, то в середньому – до 20 тисяч щороку. Це вкрай небагато, зважаючи на масштаби демографічних викликів, що поставали перед державою навіть до широкомасштабного вторгнення росії.
Лібералізувати загальні підходи до набуття громадянства Володимир Зеленський вперше спробував у 2019 році, ініціювавши проєкт закону про множинне громадянство. Документ наразився на критику, й в кінці 2021 року Президент подав новий законопроєкт, що стосувався порядку набуття та припинення громадянства України. Згідно з ним, добровільне набуття іноземного громадянства більше не було б підставою втратити українське. Тобто громадянин України міг би мати два паспорти.
Крім того, проєкт закону 2021 року пропонував дозволити іноземцям зберегти перше громадянство, але на момент здобуття українського задекларувати, що у відносинах з Україною вони визнають себе виключно громадянами України. Також документ пропонував зобовʼязати декларувати множинне громадянство та обмежувати тих, хто його має, у політичних правах (зокрема у можливості працювати на державній служби, вступати до політичних партій і мати допуск до державної таємниці).
Варто зауважити, що ці законопроєкти не узгоджувалися один з одним. Адже легалізація подвійного громадянства суперечить обмеженню правового зв’язку громадянина з державою і скороченню простору для його участі в політичному житті. Втім, до розгляду цих питань народні депутати так і не дійшли, бо за кілька місяців почалося широкомасштабне вторгнення рф.
Множинне громадянство – третя спроба
За два роки після широкомасштабного вторгнення питання про множинне громадянство для українців постає з новою гостротою. Новий законопроєкт потрібен не тільки для того, щоб розв’язати проблему застарілої міграційної політики. Він має також сприяти збереженню правового зв’язку з українськими біженцями, розбудові каналів зв’язку з діаспорою й залученню іноземців до післявоєнної відбудови України.
На тлі нещодавно указу про “історично населені українцями території рф” схоже на те, що законопроєкт про громадянство покликаний також інституціоналізувати взаємодію з українськими діаспорами по світу. При цьому законопроєкт також має врахувати загрози з боку росії. Що він для цього пропонує? Ключове – громадянам 33 держав можуть отримати український паспорт у спрощеному порядку.
У так званому “спрощеному” списку – Австрія, Бельгія, Болгарія, Велика Британія, Греція, Данія, Естонія, Ірландія, Іспанія, Італія, Канада, Кіпр, Норвегія, Латвія, Литва, Люксембург, Мальта, Нідерланди, Німеччина, Польща, Португалія, Румунія, Словаччина, Словенія, США, Угорщина, Фінляндія, Франція, Хорватія, Чехія, Швеція, Швейцарія та Японія. Їхні громадяни мають лише подати декларацію про визнання себе громадянином України й не муситимуть відмовлятися від першого громадянства. Водночас у правових відносинах з Україною вони визнаватимуть себе тільки громадяни України.
Українські ж громадян, які мешкають у країнах зі “спрощеного” переліку й набули їхнього громадянства, можуть не втрачати український паспорт. Це дозволяє біженцям не втрачати правовий зв’язок зі своєю державою – голосувати на виборах, займатись державною службою, користуватися соціальною інфраструктурою.
Очікується, що серед українських громад буде чимало охочих отримати українські паспорти за спрощеною процедурою. Ці люди зможуть брати участь в українському політичному житті, їм буде простіше вести бізнес, а на додачу іноземців українського походження визнають невіддільною частиною нації, чого діаспорам якраз і бракувало. Для України це означає, що десятки тисяч її освічених громадян із західною експертизою зможуть працювати задля добробуту держави та пришвидшення темпу реформ.
Не менш вагомим аспектом є і привабливість запропонованих механізмів для трудових мігрантів, які зможуть отримати українське громадянство без втрати власного і в деяких випадках – за полегшеною процедурою.
Лібералізація міграційної політики є основним інтересом України повоєнної доби, адже держава пережила один з найбільш масових процесів “відтоку мізків” за свою історію. За кордоном опинилася багато школярів, студентів та висококваліфікованих спеціалістів. Разом з тим, варто з обережністю ставитися до ініціатив, які пропонують комерціалізувати видачу громадянства. Продаж паспортів несе низку ризиків, у тому числі й безпекових. І навіть держави, які заробляли на продажі своїх паспортів заможним іноземцям (як-от Кіпр), потроху відмовляються від цієї практики.
Однак чи не суперечать ідеї, закладені у президентському законопроєкті, Конституції? Адже Основний Закон визначає, що в Україні існує єдине громадянство. Відповісти на це питання має Конституційний Суд – зараз він розглядає справу про офіційне тлумачення цієї норми.
А які ризики?
Поруч із вигодами варто окреслити й низку ризиків, які може нести ухвалення законопроєкту про множинне громадянство в нинішньому вигляді. Одним з найбільш контроверсійних питань є проблема раптового збільшення кількості закордонних виборців. Оскільки в законопроєкті немає норми про обов’язковий зв’язок з Україною, новими виборцями може стати хто завгодно.
Що це означає на практиці? Люди, які не живуть в Україні, впливатимуть на формування політичного ландшафту держави, однак не відчуватимуть наслідків свого вибору. Відповідальність за свій вибір під час голосування нестимуть лише ті громадяни України, які безпосередньо тут мешкають. Це означатиме нерівномірний розподіл прав і обов’язків громадян.
Ще одне важливе запитання: чи повинні будуть новоспечені громадяни України, які мешкатимуть в інших державах, сплачувати податки також до українського бюджету? Та чи муситиме Україна брати на себе додаткові соціальні видатки на іноземних українців? Якщо вони не платитимуть податків, але Україна повинна буде дбати про їхні пенсії, освіту, медичні послуги й соцвиплати, це означатиме колосальне соціальне навантаження на бюджет (хоча воно й зараз суттєве – у 2024 році на соціальні видатки передбачено 470 мільярдів гривень, це шоста частина всіх видатків).
Також чутливий для воєнного часу момент – військова служба. Відповідно до статті 65 Конституції, захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України, шанування її державних символів є обов'язком громадян України. Однак аспект, що стосується несення військової служби іноземцями, які за спрощеною процедурою набудуть українського громадянства, в законопроєкті не врегульований.
Висновки та альтернативи
В контексті викликів воєнного часу й післявоєнного майбутнього України зміна підходів до набуття громадянства може стати дієвим інструментом для розвʼязання низки проблем, з якими стикнеться держава. Проте наївно сподіватися, що один законопроєкт миттєво покращить відносини з діаспорою, розв'яже демографічні питання та залучить кваліфікованих іноземців до повоєнної відбудови України.
Щодо діаспори, то вона існувала ізольовано від України занадто довго, аби одна інституційна ініціатива змогла надолужити все згаяне. Інтеграція діаспори – комплексне питання, і його треба вирішувати за таким самим принципом: шляхом синхронізації освітніх програм та спільного видання підручників, започаткування програм навчальних та робочих обмінів, створення платформ діалогу для бізнесів. Спрощене надання українського паспорта може стати імпульсом до початку масштабних змін, але не замінить комплексні політики.
Щодо демографії, то масова роздача паспортів не допоможе стратегічно вирішити проблему скорочення кількості населення. А щоб залучати іноземних працівників, потрібно буде відмовитися від консервативної міграційної політики, що склалася за кілька десятиліть незалежності й не відповідає викликам сьогодення.
Створення інституту множинного громадянства, попри усю привабливість, має певні ризики, не враховані до кінця у запропонованому парламентарям законопроєкті. Чіткої відповіді на те, як їх збираються вирішувати, поки що немає.
Які можуть бути альтернативи? Наприклад, запровадження аналога карти поляка. Це документ, який підтверджує польське походження й належність іноземця до польського народу, однак не дає людині громадянство Польщі. Водночас карта поляка надає низку привілеїв: можливість працювати на території Польщі без отримання дозволу на роботу, користуватися безплатною освітою, екстреною медичною допомогою, отримувати консульську допомогу та дозвіл на постійне проживання.
Важливо розуміти, що громадянство – це не просто отримання паспорта, а угода між людиною і державою. Кожен із них має як права, так і обовʼязки, яких повинен взаємно дотримуватися. Відтак до створення інституту множинного громадянства, особливо в українському контексті, необхідно підійти максимально зважено, враховуючи як потенційні вигоди, так і можливі проблеми в майбутньому. Це занадто складне й комплексне питання, щоб шукати для нього прості рішення.