Законодавчі вимоги щодо оприлюднення бюджетів
За даними Міністерства фінансів, місцеві бюджети на 2024 рік усіх 56-ти громад Харківщини були затверджені вчасно. Відповідно, на початку січня 2024-го ці документи мали з’явитися на офіційних сайтах громад (протягом 10 днів із дня затвердження). Ця вимога ґрунтується на статті 28 Бюджетного кодексу та статті 15 Закону «Про доступ до публічної інформації». Дія цієї вимоги поширюється і на громади, в яких утворено військові адміністрації населених пунктів (після ухвалення урядом Постанови №399 від 28 квітня 2023 року).
Також варто спростувати досить поширений міф, що «оприлюдненням» може вважатися якась суто формальна дія, на кшталт вивішування тексту на дошці оголошень у будівлі місцевої ради. Частина 6 статті 15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації» чітко визначає місце в цьому процесі web-сайтів громад: «У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація обов’язково оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації».
В тому ж Законі (частина 8 статті 6) зазначено: «Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений». Це спростовує інший міф про начебто надане громадам право не оприлюднювати бюджет, якщо в ньому наявні статті видатків з обмеженим доступом.
Таким чином, усі 56 громад Харківщини вже мали забезпечити відкритий доступ до затверджених бюджетів на 2024 рік. Для оцінки їхньої бюджетної транспарентності в цьому дослідженні застосована методологія, що передбачає поділ громад на три групи за рівнем оприлюднення.
Перший рівень – низький – означає, що бюджет на 2024 рік не опубліковано. Фактично, це свідчить про недотримання місцевою владою вимог законодавства.
Другий рівень – середній – характеризує ті громади, які опублікували бюджет, але зробили це у незручний для відвідувачів сайту спосіб. На сайтах цих громад немає відповідного (під)розділу, і бюджет потрібно вручну вишукувати з-поміж безлічі рішень сесій, розпоряджень та наказів. Такий підхід до оприлюднення не порушує законодавчих вимог, але є доволі формальним та завідомо мінімізує шанси мешканців громади ознайомитись із документом.
Третій рівень – високий – властивий тим громадам, які дотримались вимог законодавства щодо оприлюднення та розмістили бюджет із усіма додатками не лише в архіві документів, а й у спеціальному (під)розділі, тобто зробили це в максимально зручний для користувачів сайту спосіб.
Варто уточнити, що деякі громади Харківщини перебувають у суттєво гірших безпекових і побутових умовах, ніж інші. Попри застосування в дослідженні універсальної методології, це залишається безумовним фактом, який може пояснити проблеми із транспарентністю у поодиноких випадках. І тим ціннішими є кейси прифронтових та прикордонних громад, які не використовують цю обставину як можливе виправдання і зразково оприлюднюють власну бюджетну документацію, подаючи, таким чином, гарний приклад «тиловим» громадам.
Аналіз офіційних сайтів міських громад
Джерело: інфографіку складено за результатами моніторингу офіційних сайтів громад
У 16-ти з 17-ти міських громад Харківщини офіційні сайти працюють у штатному режимі. Сімнадцятою є прикордонна Вовчанська громада, сайт якої «закритий на технічне обслуговування». Попри це, її посадовці вчасно розмістили затверджений бюджет на 2024 рік на офіційному сайті адміністрації Чугуївського району, до якого належить громада – тож, вимоги законодавства дотримані, хоча пошук документу і потребуватиме від мешканців певних зусиль та кмітливості.
Натомість, 4 міські громади, чиї web-ресурси працюють нормально та оновлюються чи не щоденно, цю вимогу проігнорували. У встановлені законодавством строки не були оприлюднені місцеві бюджети в Балаклійській, Дергачівській, Куп’янській та Південноміській громадах. При цьому, на сайтах цих громад наявні (в тій чи іншій формі – документів або новин) проміжні звіти про виконання бюджету в 2023 році.
Найбільш поширеною (7 з 17-ти) серед міських громад Харківщини є група середнього рівня бюджетної транспарентності, коли документи оприлюднені, але процес їхнього пошуку для мешканців громади суттєво ускладнено. Сайти Барвінківської, Зміївської, Люботинської, Мереф’янської та Первомайської громад мають у своїй структурі бюджетні (під)розділи, але актуальної інформації вони не містять. Це вводить в оману зацікавлених в ознайомленні з бюджетом громадян, але найбільш наполегливі з них все ж мають можливість знайти потрібний документ в архіві рішень сесій міськради. На сайті Красноградської громади окрема сторінка із місцевим бюджетом не передбачена, тож шлях до міського кошторису так само лежить через архів документів. Також до цього середнього рівня бюджетної транспарентності було віднесено вже згадану Вовчанську громаду, бюджет якої розміщено на сайті районної адміністрації.
А до категорії високого рівня бюджетної транспарентності за результатом моніторингу належать 6 міських громад – Валківська, Богодухівська, Ізюмська, Лозівська, Харківська та Чугуївська. В структурі їхніх сайтів легко знайти окремий розділ або підрозділ із назвою «Бюджет», в якому опубліковано місцевий кошторис на 2024 рік із усіма додатками. Варто зауважити, що в двох із цих громад – Ізюмській та Чугуївській – утворено військові адміністрації населених пунктів, але це не стало на заваді своєчасній та повній публікації бюджетної документації.
Аналіз офіційних сайтів селищних громад
Джерело: інфографіку складено за результатами моніторингу офіційних сайтів громад (для громад, що не мають гербу, в інфографіці використано герб відповідного району)
25 із 26-ти селищних громад регіону, станом на середину січня 2024 року, мають власні функціонуючі сайти. Не працює лише web-ресурс прифронтової Дворічанської громади, бюджету якої у відкритому доступі немає.
Загалом, у встановлені законодавством терміни, не було оприлюднено місцеві бюджети на 2024 рік у 10-ти селищних громадах. Так, Великобурлуцька, Нововодолазька і Чкаловська мають на сайті окремі бюджетні (під)розділі, які, втім, не містять потрібної інформації (не розміщений кошторис і в архіві документів). У Пісочинській громаді сайт не передбачає окремої сторінки з бюджетом, а останні опубліковані рішення сесії датуються серпнем 2023-го. Сайт Коломацької селищної ради вирізняється тим, що не оприлюднює не лише бюджет, а й загалом рішення сесій. На сайті Малинівської громади затвердженню бюджету на 2024 рік навіть присвячено окремо новину (яка, що прикметно, не містить жодної цифри, окрім дати), але сам кошторис не оприлюднено. Дивна ситуація має місце у Шевченківській військовій адміністрації – у відповідному підрозділі є гіперпосилання на бюджет-2024, але за ним відкривається лише перша сторінка документу. А у Близнюківській та Слобожанській громадах на сайтах опубліковані рішення про затвердження бюджету, але немає жодного з додатків, які, власне, і містять потрібну інформацію про заплановані доходи і видатки.
У 9-ти селищних громад Харківщини ситуація краща, і попри створені для мешканців перепони на шляху до ознайомлення з бюджетом, самі документи з усіма додатками на сайтах оприлюднені. До цієї групи громад із середнім рівнем бюджетної транспарентності відносяться Безлюдівська, Височанська, Кегичівська, Краснокутська, Малоданилівська, Новопокровська, Сахновщинська, Старосалтівська та Солоницівська.
А високому рівню бюджетної транспарентності відповідають 7 селищних громад – Борівська, Печенізька, Донецька, Зачепилівська, Золочівська, Роганська і Савинська. На їхніх сайтах бюджетна документація на 2024 рік оприлюднена повністю у відповідних (під)розділах із назвою «Бюджет». Прикметно, що у 5-ти з-поміж цих 7 селищних громад із високим рівнем прозорості та доступності місцевих кошторисів утворено військові адміністрації населених пунктів.
Аналіз офіційних сайтів сільських громад
Джерело: інфографіку складено за результатами моніторингу офіційних сайтів громад (для громад, що не мають гербу, в інфографіці використано герб відповідного району)
На рівні сільських адміністративних одиниць Харківщини web-сайти працюють у 11-ти з 13-ти громад. Не індексуються в пошукових системах сайти прифронтових Курилівської і Петропавлівської громад. Також варто уточнити, що сайт Куньєвської громади хоча формально і є функціональним (відображається в пошукових системах та завантажується), але останні оновлення на ньому датовані 23 лютого 2022 року.
При цьому, у встановлені законодавством строки не були оприлюднені бюджети лише в 2-х громадах – Куньєвській та Липецькій. На сайті останньої у розділі «Документи» найсвіжіші файли – 2022 року (в розділі «Бюджет» актуальна поточна інформація також відсутня).
Натомість, Петропавлівська та Курилівська громади, попри відсутність власних сайтів, повністю оприлюднили усю бюджетну документацію на 2024 рік на власних facebook-сторінках. Звичайно, це дещо ускладнює пошук документів, але такий формат кращий за нехтування вимогами щодо публікації. Відповідно, ці дві громади можуть бути віднесені до категорії середнього рівня бюджетної транспарентності, а загалом до цієї групи належать 6 сільських громад (окрім вже зазначених – Олексіївська, Оскільська, Старовірівська та Циркунівська).
А 5 інших сільських громад (із яких у 4-х утворені військові адміністрації) оприлюднили власні кошториси на 2024 рік із усіма додатками у максимально зручний для користувачів сайтів спосіб. До цієї категорії відносяться Біляївська, Вільхівська, Вільхуватська, Кіндрашівська та Наталинська громади. Цікаво, що в останній, попри утворення військової адміністрації населеного пункту, продовжують збиратися депутатські сесії та проводитись засідання виконкому. Щодо прийняття бюджету на сайті громади зазначено, що місцевий кошторис було затверджено розпорядженням начальника військової адміністрації «після колегіального обговорення з депутатами та членами виконкому».
Висновки
Станом на середину січня, у 52-х із 56-ти громад Харківської області працюють офіційні web-сайти. Відповідно до Закону «Про доступ до публічної інформації», на цих сайтах вже мають бути оприлюднені місцеві бюджети громад на 2024 рік. За результатами дослідження виявлено 16 громад (29%), які не дотримались цих вимог законодавства, і, відповідно, мають низький рівень бюджетної транспарентності. Ще 22 громади (39%) віднесені до середнього рівня бюджетної транспарентності – формально, вони виконали передбачену Законом норму щодо оприлюднення, але зробили це в незручний для користувачів сайтів спосіб, мінімізуючи можливість ознайомлення своїх мешканців із бюджетною документацією. Високий рівень бюджетної транспарентності характерний для 18-ти громад (32%), які забезпечили на власних сайтах повний і зручний доступ до місцевих бюджетів на 2024 рік.
Особливої уваги заслуговують 12 громад, які продемонстрували за рік в цьому аспекті суттєву позитивну динаміку – тобто, їхній минулорічний бюджет не було опубліковано у встановлені законодавством терміни, а в 2024 році вони дотримались вимог щодо оприлюднення. До цієї групи належать 3 міські (Вовчанська, Ізюмська, Чугуївська), 3 селищні (Новопокровська, Печенізька, Роганська) та 6 сільських (Вільхівська, Кіндрашівська, Курилівська, Оскільська, Петропавлівська, Циркунівська) громади. При цьому, сайти трьох із цих громад не працюють, але вони оприлюднили власні бюджети за допомогою сайту районної адміністрації або власних facebook-сторінок – вочевидь, це не ідеальна ситуація щодо бюджетної транспарентності громад, але все одно краща за минулорічну.
Також варто відзначити, що з-поміж 27-ми громад із утвореними військовими адміністраціями населених пунктів (ВА НП) 17 оприлюднили власні бюджети, а 10 – ні. Відповідно, показник оприлюднення по громадах із ВА НП є дещо нижчим (63%), ніж по громадах із збереженим звичним форматом місцевого самоврядування (79%). Водночас, деякі громади із ВА НП показали з себе зразкові кейси доступної та зручної публікації власних бюджетів, отже, це, швидше, питання політичної волі керівників громад, ніж інституційна системна закономірність.
Загальна рекомендація для громад полягає в тому, щоб робити місцеві бюджети максимально доступними для своїх мешканців та відвідувачів сайтів. Значною мірою цьому сприяє виведення на головну сторінку сайту окремого розділу «Бюджет» із усією пов’язаною документацією (рішення про затвердження, усі додатки, внесення змін, звіти про виконання тощо).
Громадам із середнім рівнем бюджетної транспарентності слід відмовитися від стимулювання розвитку у користувачів своїх сайтів навичок розслідувачів через змушування них вишукувати потрібні файли з-поміж безлічі інших в архіві документів.
Наступним кроком має стати «операбельність» (готовність до використання) оприлюднених бюджетів. Зокрема, це є одним із принципів Міжнародної хартії відкритих даних, до якої Україна приєдналася в 2016 році. Це означає, що замість засканованих копій документів у форматі pdf чи jpeg додатки до бюджетів мають завантажуватися на сайти у вигляді excel-файлів. Такий формат «цифри замість картинок» дозволяє користувачам сайту безпосередньо опрацьовувати оприлюднений масив даних, тоді як засканована роздруківка документів цієї можливості не надає.
Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Citizen Oversight and Engagement in Local Political Processes», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».