Фактичні витрати на управління за підсумками 2022 року
Селищний тип громад є найчисельнішою категорію на Харківщині – до нього відносяться 26 із 56-ти територіальних громад. Природньо, що за такої кількості ця група є досить неоднорідною. Деякі селищні громади за чисельністю населення та обсягом бюджету співставні з міськими – зокрема, це стосується «газоносної» Краснокутської (371 млн. грн. здійснених видатків у минулому році), Солоницівської (270 млн. грн), Пісочинської (267 млн. грн.). Краснокутська селищна громада за фактичним виконанням бюджету в 2022 році взагалі стала 4-ю в усій Харківській області – більші обсяги видатків зафіксовані лише в Харкові, Лозовій та Чугуєві.
З іншого боку, частина селищних громад має набагато більше схожого з сільською, аніж міською категорією. Особливо це стосується невеликих громад, які перебували в тимчасовій окупації. Наприклад, Савинської громади на Ізюмщині (51 млн. грн. здійснених видатків) або Старосалтівської (31 млн. грн.) на Чугуєвщині.
Загалом 26 селищних громад Харківської області в 2022 році витратили з власних бюджетів 3 мільярди 852 мільйони гривень. При цьому, 558 мільйонів із цієї суми було витрачено на дві бюджетні програми – «0150» (забезпечення діяльності ради) та «0160» (керівництво і управління у відповідних сферах). Відповідно, «управлінські видатки» для селищних громад склали 14,5% від усіх бюджетних витрат (середньозважений відсоток).
Джерело: інформацію для складання діаграми взято із web-порталу «Open Budget» Міністерства фінансів України
Водночас, при «середніх» 14,5%, показник досить сильно варіюється – мінімальне та максимальне значення по громадах відрізняється майже втричі. Понад 20% від усіх видатків селищного бюджету на утримання управлінського апарату витратили в Малинівській (24,7%), Новопокровській (21,8%), Малоданилівській (21,6%), Безлюдівській (21%) та Старосалтівській (20,2%) громадах. Відносно найменші відсотки видатків управління були зафіксовані в Нововодолазькій (9,2%), Печенізькій (10,4%), Пісочинській (10,8%), Савинській (11%) та Роганській (12%) громадах.
В абсолютних величинах найвищі витрати на управління притаманні громадам із більшими обсягами бюджетів – Краснокутській (52 млн. грн.), Солоницівській (41 млн. грн.) та Безлюдівській (34 млн. грн.).
При такому досить формальному статистичному аналізі «ціни влади» не варто забувати, чим вона наповнена і як виглядають типові відповідні рішення. Нижче наведено скрін рішення сесії Безлюдівської селищної ради (від 17 лютого 2023 року) щодо умов оплати праці голови громади. Важливо одразу підкреслити, що, по-перше, така модель «ціноутворення» не є якимось ексклюзивним кейсом і притаманна більшості громад, а по-друге, стосується не лише голів, а й інших посадових осіб місцевого самоврядування.
Джерело: сайт Безлюдівської селищної ради
Отже, згідно рішення сесії, окрім посадового окладу «ціна влади» також складається з:
- надбавки за ранг посадової особи,
- надбавки за вислугу років (+15% окладу),
- надбавки за високі досягнення (+50% від суми окладу і двох попередніх надбавок),
- щомісячної премії (+100% від суми окладу і трьох попередніх надбавок),
- річної премії (+100% посадового окладу),
- щорічної матеріальної допомоги на оздоровлення,
- допомоги на вирішення соціально-побутових питань,
- премії до державних і професійних свят, а також ювілейних дат.
Прикметно, що надбавки за «високі досягнення» вносяться в бюджет наперед, незалежно від їх фактичної майбутньої «висоти». Тож, стосовно «високих досягнень», як і у випадку щомісячних та щорічних премій, в рішенні не згадані жодні критерії та параметри ефективності, від яких залежитиме винагорода. Ця ситуація типова для більшості українських громад, і повномасштабна війна її не змінила.
Заплановані на 2023 рік витрати на управління
Порівняння фактичних «видатків управління» у минулому році та запланованих на 2023 рік суттєво ускладняється низьким рівнем бюджетної прозорості селищних громад. Детальніше про цю проблему можна дізнатися, ознайомившись із нашим останнім дослідженням. Резюмуючи: таке порівняння можливе лише для 13-ти з 26-ти селищних громад, які на власних сайтах опублікували бюджет на 2023 рік із необхідними додатками.
Частина громад при цьому опублікувала лише базову версію бюджету, в якій не було освітньої субвенції (її кінцевий розрахунок для кожної громади Міністерство освіти та науки визначило лише в січні 2023-го). Тож для таких громад, які не оновлювали бюджетну документацію на сайті та не завантажували рішення щодо змін, доводилось розширювати джерельну базу дослідження, орієнтуючись також на дані Міністерства освіти та сайт Open Budget від Міністерства фінансів.
Використовуючи однакову методологію для усіх 13-ти громад, по яких є дані, вдалося встановити, що в 12-ти з них запланована на 2023 рік сума «управлінських видатків» є більшою за фактичні витрати в минулому році. Нижче на діаграмі наведені результати такого порівняння (розрахунок у мільйонах гривень).
Джерело: інформація для діаграми взята з сайтів селищних громад Харківщини
В абсолютних величинах найсуттєвіше зростання відбулося в Донецькій громаді (з 26,8 до 40,4 млн. грн.). Проте в цій громаді загалом заплановані на 2023-й видатки бюджету суттєво переважають фактичні витрати минулого року (346 проти 211 млн. грн.). А, наприклад, у Савинській громаді, яка в абсолюті найменше витрачає на управлінський апарат, бюджет майже не збільшується, але відбувається «здорожчання влади» з 5,6 до 12,7 млн. грн. Єдиною громадою, яка запланувала на управління в 2023-му трохи менше, ніж витратила в минулому році, стала Солоницівська (39,7 проти 40,6 млн. грн.).
Однак, для розуміння динаміки «ціни влади» все ж важливіше порівняти відсотки «управлінських видатків» у загальній структурі витрат бюджету. Розрахунки свідчать, що в 8-ми з 13-ти громад питома вага «видатків» управління в кошторисних планах на 2023 рік зросла. На жаль, немає можливості відслідкувати динаміку по Малинівській чи Новопокровській громадах, які за підсумком 2022 року витрачали на управління найбільші відсотки (24,7% та 21,8%) – вони не оприлюднили дані щодо бюджету на 2023 рік.
Джерело: інформація для діаграми взята з сайтів селищних громад Харківщини
Натомість, серед 13-ти фінансово більш прозорих громад в «лідери» за питомою вагою «видатків управління» вийшла Малоданилівська (28,5%). Прикметно, що це відбувається на тлі відкритих кримінальних справ проти голови громади, Олександра Гололобова, якого звинувачують у розкраданні бюджетних коштів.
Другою за часткою видатків на управлінській апарат стала вже згадана Безлюдівська громада (запланований на 2023 рік відсоток трохи зріс у порівнянні з фактичними витратами в 2022-му – 22,2% проти 21%). Третє місце ділять дві невеликі громади, які були повністю деокуповані восени 2022-го і в яких зафіксоване найбільш стрімке зростання відсотку «управлінських видатків». Мова йде про Савинську (з 11% до 20,5%) та Печенізьку (з 10,4% до 20,4%) громади.
Також помітним є «здорожчання влади» в Височанській (з 14% до 18,3%) та Борівській (з 12,2% до 17,8%) громадах. В інших громадах, по яких наявні відкриті дані, відсотки змінювалися несуттєво. Найнижчими вони виявилися в двох найзаможніших селищних громадах – Краснокутській (12,6%) та Донецькій (11,7%). Цей факт є аргументом на користь гіпотези щодо відносно менших відсотків «управлінських видатків» у громадах із суттєво більшими за інших обсягами бюджетів (як це вже зазначалось при порівнянні Харкова та інших міських громад регіону).
Висновки
Селищні громади в порівнянні з міськими витрачають на управління більшу частку своїх бюджетів. Так, по 13-ти громадам із відкритими даними щодо бюджетів на 2023 рік відсоток «видатків управління» коливається від 11,7% до 28,5% (у міських громад регіону цей діапазон складає від 7% до 17,4%). Ця ж тенденція прослідковується і за підсумками фактичного виконання минулорічних бюджетів – сумарно усі 26 селищних громад витратили 3,85 мільярди гривень, з яких 558 мільйонів склали «видатки управління». Тож, у відсотках середньозважена «ціна влади» для селищних громад склала 14,5%, тоді як для міських – 7,2% (або 12% без урахування Харкова).
Також порівняльне дослідження засвідчило «здорожчання влади» в кошторисних планах селищних громад на 2023 рік у порівняння з фактичними видатками минулого року. В 12-ти з 13-ти селищних громад, по яким наявні дані, на 2023 рік закладені більші суми на утримання апарату управління. У відсотках ця тенденція підтверджується для 8-ми з 13-ти громад. Найвищі відсотки «управлінських видатків» у 2023 році закладені в бюджети Малоданилівської (28,5%), Безлюдівської (22,2%), Савинської (20,5%) і Печенізької (20,4%) громад. При цьому, низка громад, які «лідирували» за цим відсотком у минулому році – зокрема, Малинівська (24,7%), Новопокровська (21,8%) та Старосалтівська (20,2%) – не опублікували бюджетної документації на 2023 рік.
Варто підкреслити, що за фактичним виконанням минулорічного бюджету 5 із 26-ти селищних громад перевищили планку «видатків управління» в 20%. І з великою імовірністю можна припустити, що в 2023-му таких громад вже побільшало. Понад 20% на управління витрачають 4 із 13-ти громад, по яким наявні відкриті дані (а якраз по минулорічних «лідерах» цих даних немає). Остаточно перевірити гіпотезу щодо «здорожчання влади» стане можливим в разі оприлюднення всіма громадами на власних сайтах бюджетної документації на 2023 рік, або (імовірно, це відбудеться швидше) після опублікування місцевих бюджетів на сайті Open Budget від Міністерства фінансів.
Аналізуючи природу «здорожчання влади» під час війни, важко не помітити зв’язок із умовами оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування. Типовий для багатьох громад приклад «ціноутворення влади» в Безлюдівській громаді показує, що подекуди оплата праці посадовців, окрім окладу, передбачає ще 8 різних типів надбавок та премій, які застосовуються одночасно. При цьому головною проблемою в цьому питанні є не наявність премій як таких, а відсутність об’єктивних критеріїв ефективності та реальної прив’язки оплати праці посадових осіб до відчутних для громади результатів. І поки що статистично відчутний результат такий, що в 2023 році ймовірно збільшиться частка громад, де кожна п’ята або навіть кожна четверта гривня місцевого бюджету покриватиме утримання апарату управління.
Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».