Корисність державного апарату: тижневий аналітичний огляд №10 (58)

Розпочнемо тижневий огляд із очікувань, а завершимо тим, виправдалися вони чи ні. Отже, після тритижневої паузи відбулось чергове засідання Верховної Ради. Пауза на користь вирішенню існуючих проблем не пішла – це можна констатувати з упевненістю.

Фото: Макс Требухов

На початку тижня Національний банк України анонсував, що протягом декількох днів у парламенті має бути розглянутий так званий економічний пакет законопроектів, які стосуються як фінансової реструктуризації, так і реструктуризації іпотечних валютних кредитів, сектору позабанківських фінансових послуг, особливостей корпоративного управління державних банків, інституту приватних виконавців, третейського урегулювання спорів тощо. Деякі з цих проектів законів є контрольними маяками програми співпраці з МВФ, а тому пріоритетні на сьогодні, адже протягом перших трьох місяців цього року Україна не отримала від МФО позик ні для поповнення валютних резервів, ні на подолання бюджетного дефіциту, а щоденні аукціони НБУ з продажу валюти демонструють реальну ситуацію на валютному ринку, де попит втричі перевищує обсяг продажу: при заявках на понад 100 млн доларів НБУ здатен задовільнити лише близько 30 млн доларів.

Втім, виходячи з того, що більшість таких нормативних документів розроблялися в Кабінеті Міністрів України, очікувати, що вони будуть підтримані парламентарями, – наївно.

Питання не в тому, що вони погані, до них є конструктивні зауваження чи, можливо, вони не на часі. Питання в тому, що фракції, які оголосили про свій вихід з коаліції, мають проявляти свою умовну послідовність в обраній позиції, а тому вони не голосуватимуть за згадані законопроекти (державницький момент – на другому плані, на першому ж – політичні амбіції, які вміло підігріваються свіжими соціологічними дослідженнями про потенційних у випадку виборів прем’єрів, президентів тощо). Ті ж фракції, які залишилися в коаліції, формально (адекватно розуміючи, що переобрання в Раду значно скоротить їхню присутність, а в деяких випадках – взагалі її виключить як таку), нібито, повинні підтримувати ці голосування, але вони мають своє бачення вирішення проблем.

Про це, як мінімум, свідчить винесення на голосування альтернативного, розробленого в комітеті Ніни Южаніної законопроекту про реструктуризацію валютних кредитів. Крім того, низька явка народних обранців, відсутність чіткої волі вождів – одним словом, голосів не вистачає. Ось і маємо ситуацію, за якої вирішення проблем економіки просто загальмувалося. Усе принципі виглядає так: є Кабінет Міністрів України, відповідальний за розроблення та впровадження реформ, маємо парламент та псевдокоаліцію, яка начебто висувала цей Кабмін, але не підтримує його ініціатив. Прогрес у реформуванні країни та вирішенні нагальних проблем, коефіцієнт корисної дії від такої інституційної зв’язки дорівнює нулю.

Це нагадує ситуацію, коли корабель дрейфує по хвилях океану, ризикуючи наштовхнутись на риф чи айсберг та піти на дно, а команда та члени екіпажу, замість того, щоб лагодити пошкодження, консолідуючи зусилля, ділять капітанський місток, сперечаючись, хто більше заслуговує на керування. При цьому вони забули, що для управління кораблем, той має бути справним.

Водночас можна закинути, що парламент же продемонстрував консолідованість у важливому питанні, підтримавши поправки Капітана, (перепрошую, Президента) щодо електронного декларування.

Насправді тут немає нічого дивного чи неочікуваного, навіть враховуючи взаємну нетерпимість репрезентованих у парламенті фракцій.

Якщо виключити момент зовнішнього політичного тиску, то давайте дамо собі відповідь на питання, яка політична сила, що прийшла до влади на хвилі євроінтеграційної революції та відповідних настроїв у суспільстві, ризикне не проголосувати за те, щоб «українці їздили в Європу без віз»? Попередня фраза подана в лапках, як заїжджена цитата, яку вже щонайменше тричі, починаючи з осені минулого року, ми чули як резюме голосування тих чи інших законів. Щоразу це звучало в поєднанні з фразою: «ми зробили все, що від нас залежало». І цього тижня ситуація також повторилася.

Яка політична сила, відчуваючи в повітрі не тільки весняні аромати, але й можливість дострокових виборів, а за ними – парфуми шкіряних крісел у комфортних кабінетах на Грушевського, скаже: «ні, ми ж покинули коаліцію, тому не можемо підтримати цей проект» (зважаючи на рейтинг суспільних очікувань та бажань українців, при тому, що масу задовольнить можливість їздити, незважаючи та не замислюючись над тим, що за відсутності засобів для існування їздити не буде, за що, але це питання зазвичай для України вторинне)?

Тож, Президент України повернув до парламенту законопроект зі своїми пропозиціями – ми проаналізуємо їх, починаючи з кінця, тобто з відповідальності.

Чинна редакція статті 366-1 Кримінального кодексу України передбачає відповідальність «Подання суб’єктом декларування завідомо недостовірних відомостей у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, передбаченої Законом України "Про запобігання корупції", або умисне неподання суб’єктом декларування зазначеної декларації». Санкція статті за вчинення таких дій на сьогодні визначена у вигляді позбавленням волі на строк до двох років із позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років.

Запропонована та підтримана парламентом редакція у виконанні Президента пом’якшує відповідальність за вчинення таких діянь, додавши ще два види можливих до застосування основних покарань. Тепер ті ж дії, описані диспозицією статті «караються штрафом від двох тисяч п'ятисот до трьох тисяч неоподаткованих мінімумів доходів громадян або громадськими роботами на строк від ста п'ятдесяти до двохсот сорока годин, або позбавленням волі на строк до двох років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років».

Цікаво, лідери суспільних думок до такого варіанта відповідальності зможуть застосувати популярний сьогодні хеш-тег #зрада? Суб’єкт декларування виконує громадські роботи? З часом, можливо, побачимо й статистику призначених покарань за вчинення цього злочину. Думаю, штрафи та громадські роботи будуть вкрай популярними серед суддівського корпусу.

Ще однією важливою зміною, яку запропонував Президент України до зазначеної статті Кримінального кодексу, є доповнення примітки статті абзацом:

«Відповідальність за цією статтею за подання суб'єктом декларування завідомо недостовірних відомостей у декларації стосовно майна або іншого об'єкта декларування, що має вартість, настає у випадку, якщо такі відомості відрізняються від достовірних на суму понад 250 розмірів мінімальної заробітної плати».

Використане формулювання створить багато труднощів на стадії доведення вини. Слідчий повинен буде встановити достовірні відомості про майно, а також про його вартість. Для цього має бути проведена оцінка, яка залежно від використаного методу дослідження може давати доволі різні результати – ключовим із них буде саме питання девальвації національної грошової одиниці.

До прикладу, декларант забув пригадати або свідомо не відобразив в декларації транспортний засіб родича вартістю $ 40 тис., придбаний у 2013 році. Чи є це порушенням? Так. Чи настане за це відповідальність за Кримінальним кодексом? Ймовірно, ні. У цінах до 2013 року цей ТЗ коштував 320 тис. грн. Новий, доданий Президентом України, абзац до примітки статті 366-1 КК України визначає, що відповідальність настає, якщо відомості відрізняються від достовірних на суму понад 250 розмірів мінімальної заробітної плати. Відповідно, 1378 грн х 250=344 500 грн (або ж за поточним курсом – близько $ 13 тис.

З адміністративної відповідальності Президент теж вніс свої пропозиції.

На сьогодні стаття 172-6 КУпАП встановлює відповідальність у вигляді штрафу від 50 до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за несвоєчасне подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Внесені зміни пом’якшили і це формулювання. Абзац перший частини першої після слів «несвоєчасне подання» доповнено словами «без поважних причин». Давайте мислити з точки зору формальної логіки: суб’єкт владних повноважень або особа, уповноважена на виконання функцій держави, обираючись чи приступаючи до виконання своїх службових обов’язків, ознайомлюється та підписує документ про те, що обмеження, пов’язані з цим, їй роз’яснено. Серед обмежень, в тому числі, є і зобов’язання стосовно декларування доходів. Тож, які причини можуть їй завадити подати декларацію про доходи протягом місяців, які відводяться для цього? На практиці довідки про перебування на лікуванні формально буде достатньо, аби уникнути й адміністративної відповідальності.

Крім того, Президентом додано додатковий склад адміністративного правопорушення за подання завідомо недостовірних відомостей у декларації особи, яке каратиметься штрафом від 1000 до 2500 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Дійсно, відповідальності за таке правопорушення раніше не передбачалося в КУпАП, тому це варто розцінювати як ліквідацію прогалини.

У той же час, як і у випадку з Кримінальним кодексом України, внесено зміни до примітки до статті, яку доповнено абзацом такого змісту: «Відповідальність за подання завідомо недостовірних відомостей у декларації, стосовно майна або іншого об’єкта декларування, що має вартість, настає у випадку, якщо такі відомості відрізняються від достовірних на суму від 100 до 250 розмірів мінімальної заробітної плати».

В обох випадках – як у примітці до Кримінального кодексу, так і до Кодексу України про адміністративні правопорушення, використовується такий зворот, як: «об’єкт декларування, що має вартість».

Чому на цьому акцентується увага? Декларація передбачає подання відомостей про майно, доходи та витрати майнового характеру, кожна з цих складових має оціночну грошову характеристику, більше того, будь-яке майно має вартість.

Якими можуть бути наслідки використання такого формулювання, сьогодні прогнозувати складно, але цілком вірогідна така відповідь на запитання «Чому Ви не задекларували те чи інше майно?» – «воно нічого не коштує, тому і не задекларував». У такому випадку це суб’єктивний бік правопорушення, який свідчить про відсутність умислу, а як наслідок, і відповідальності.

Кримінальна відповідальність за подання недостовірних відомостей настає, якщо вони відрізняються від достовірних на суму понад 250 розмірів мінімальної заробітної плати; адміністративна відповідальність – у випадку різниці в діапазоні від 100 до 250 МЗП, тобто від 137 800 до 344 500 грн.

Це теж своєрідне пом’якшення відповідальності, а також додаткові складнощі при доведенні вини суб’єкта декларування – причини аналогічні тим, які описувалися вище. У сухому залишку маємо умови, за яких декларант, суб’єкт владних повноважень, не нестиме відповідальності у випадку, якщо не відобразить у декларації інформацію про майно вартістю від 137 800 грн. Мабуть, це незначна сума, про яку можна й забути. Хоча вона й перевищує річний посадовий оклад голови Державної фіскальної служби.

І на завершення – той пункт, щодо якого здійнявся галас при попередньому голосуванні, а саме: пункт із відтермінуванням. Висловлю власну думку, що особливої ейфорії стосовно того, що ситуацію виправлено, не розділяю.

Так, попередня версії мала такий вигляд: «Про початок роботи системи подання та оприлюднення відповідно до цього Закону декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, приймається рішення Національного агентства з питань запобігання корупції, але не раніше 1 січня 2017 року».

Тобто, були умовні часові рамки запуску системи: початок – рішення Нацагентства, яке мали б прийняти не пізніше 1 січня 2017 року.

У проголосованих змінах вказівку на «але не раніше 1 січня 2017 року» виключено. Відповідно, залишається тільки рішення Нацагентства, тобто органу, який на сьогодні не функціонує, конкурс на представників до участі в роботі якого триває.

Тому, якщо раніше Закон обмежував граничний строк певною датою, тепер цей строк обмежено рішенням, яке можуть і не прийняти вчасно, в силу різноманітних причин (благо, з фантазією у політичних технологів все гаразд).

Завершальним доповненням від Президента є зміни до «Прикінцевих положень» Закону щодо декларування в цьому році, які подані так: «У 2016 році службові особи, які на день початку роботи зазначеної системи займають відповідальне або особливо відповідальне становище, зобов'язані подати щорічні декларації за минулий рік протягом 60 календарних днів після початку роботи системи». У цьому випадку є можливості для маневрів: наприклад, звільнитись до моменту початку роботи системи – тоді подавати нічого не потрібно, а майно, нажите на державній службі, вже начебто й не буде предметом вивчення Нацагентства.

Також змінено мінімальну граничну вартість майна, яке підлягає декларуванню. Якщо раніше це було «цінне рухоме майно, вартість якого перевищує 50 мінімальних заробітних плат (68 900 грн), встановлених на 1 січня звітного року», то тепер це «цінне рухоме майно, вартість якого перевищує 100 мінімальних заробітних плат (137 800 грн)».

Також важливими є уточнення, передбачені новою приміткою до статті про декларування цінного рухомого майна, права на які набуті до подання суб'єктом декларування першої декларації, – воно здійснюється з обов'язковою вказівкою того, що майно набуте до початку періоду здійснення діяльності з виконання функцій держави або в такий період. При цьому зазначення даних щодо його вартості та дати набуття у власність, володіння або користування не є обов’язковим.

Поряд з цим станом на сьогодні єдиний інформаційний ресурс електронного декларування не доступний, Нацагентство не укомплектоване, а рішення про початок декларування не прийняте. Тому можливість вільного подорожування в країни ЄС для українців ставиться в залежність від строків вирішення цих питань. Найбільш комічно в цій ситуації виглядають виступи деяких народних депутатів, які встигли відзвітувати, що вже подали електронні декларації, хоча кому та на підставі чого вони це зробили, в якій формі – залишається без відповіді.

У цілому після правок закон зробили досить декларативним – напівмертва норма.

Спробуємо відволіктись від стін парламенту.

Так, цього тижня оприлюднено офіційні тексти Постанов Кабінету Міністрів України з питань верифікації, прийняті 18 лютого 2016 року.

Нічого видатного чи особливо цікавого в них загалом немає, оскільки найбільш цікаві питання віднесено до відомчого регулювання на рівні розроблення методик, яких досі знову ж таки немає. Проте зупинемось на окремих пунктах.

Так, Постановою надано визначення поняття верифікації як комплексу заходів із збору та порівняння інформації:

— що надходить від міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, Національного банку, Пенсійного фонду України, фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, підприємств, установ та організацій, банків та інших фінансових установ незалежно від форми власності,

— з інформацією, отриманою від фізичних осіб під час призначення, нарахування та/або виплати (самостійно або із залученням третіх осіб) усіх видів соціальної допомоги, пільг, субсидій, пенсій, заробітної плати, інших виплат, що здійснюються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, коштів Пенсійного фонду України, фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування.

Побачити в цьому переліку заробітну плату дійсно несподівано. Виходить, це вже не верифікація соціальних виплат, а перевірка на предмет витрат та доходів осіб, які отримують заробітну плату за рахунок бюджету – фактично, перевірка на предмет корупційних діянь, хоча, можливо, просто допустили описку.

Знайшло своє відображення і положення про отримання інформації, що становить банківську таємницю, яка надається на запит Мінфіну щодо конкретної особи або ж у разі нарахування та отримання соціальних виплат, пільг, субсидій, призначених на сім’ю або домогосподарство. Така інформація подається щодо кожного члена сім’ї або домогосподарства.

Цікавим є той факт, що інформація за запитом може подаватися одноразово або періодично в обсягах, визначених Мінфіном, необхідних для здійснення верифікації достовірності інформації своєчасно та в повному обсязі.

Фото: Макс Левин

Періодичність, припустімо, в раз на місяць уже нагадує стеження за доходами та витратами громадян у режимі майже прямого часу. Хоча раніше йшлося про те, що перевірятимуться дані та їх достовірність на момент звернення за отриманням соціальної виплати.

Забезпечуватиме опрацювання, консолідацію відомостей із усіх джерел Аналітично-інформаційна система електронної верифікації та моніторингу інформації, отриманої від реципієнтів державних соціальних виплат. Її умовним управляючим-розпорядником буде Мінфін, який також розробить порядок доступу та визначить обсяг доступної для ознайомлення інформації для інших суб’єктів вказаних відносин.

Мінфін узагальнені відомості щодо осіб, відносно яких він готуватиме рекомендації про зупинення або припинення соціальних виплат, надсилатиме розпорядникам бюджетних коштів (які здійснюють виплати за рахунок коштів Пенсійного фонду України, фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування) щомісяця.

Розпорядник, у свою чергу, розглянувши зазначену інформацію, приймає рішення щодо зупинення або припинення, продовження виплат реципієнту, про що повідомляє Мінфіну протягом трьох днів із дати прийняття такого рішення.

Сам процес верифікації фактично не деталізований – єдине, про що зазначається в Постанові, це в процесі верифікації та моніторингу для визначення відповідності даних здійснюється їх порівняння із даними, отриманими з офіційних джерел інформації, аналітичних та статистичних матеріалів, розроблених скорингових моделей та затверджених в установленому порядку методик визначення показників за непрямими ознаками.

Останні використані поняття: скорингові моделі та методики визначення показників за непрямими ознаками, фактично, і є тими «якорями», яких особа має дотримуватися для одержання виплат. Ймовірно, матиме місце оціночна система рейтингів чи коефіцієнтів відхилення. Якщо відхилення у ваших доходах менше/рівне певному коефіцієнту, ви отримуєте й далі соціальну допомогу, якщо перевищує, то буде рекомендація щодо скасування.

Однак, яким чином розраховуватимуться показник та взагалі як виглядає методика визначення показників за непрямими ознаками, на сьогодні нам невідомо. Мінфін інформацію про верифікацію розкриває неохоче та дозовано.

У той же час Постанова містить визначення поняття скорингових моделей як системи оцінки одержувачів соціальної допомоги, виходячи з їх соціально-демографічних характеристик.

Можна тільки здогадуватися, яким чином формуватимуться моделі отримувачів виплат за соціально демографічними ознаками та й взагалі, що означатиме віднесення особи до тієї чи іншої групи моделювання.

Продовжуємо відстежувати цю тему.

Завершити огляд хочеться тим, що зазвичай не потрапляє до цієї рубрики, а саме: питанням міжнародних подій. Цього разу вони важливі для України та українців у розрізі розуміння наших перспектив, якщо політики таки не займуться своєю роботою.

Міністри закордонних справ країн Європейського союзу (ЄС) погодили п'ять нових принципів відносин із Росією.

Найцікавіші з них такі.

За другим принципом, Євросоюз не відмовиться від наміру зміцнювати відносини з країнами «Східного партнерства» та країнами Центральної Азії.

Четвертий принцип полягає у відновленні співпраці з Росією «за деякими обраними напрямами». У зовнішній політиці таким напрямом може стати сирійська проблема, відновлення відносин із Іраном, проблема КНДР. «Співпраця можлива і в інших сферах, де це буде сприяти інтересам ЄС», – зазначили в офіційному представленні програми.

П'ятий принцип – прагнення підтримати розвиток громадянського суспільства в Росії та «інвестувати в контакти між людьми».

У цьому контексті тільки зазначу, що, за різними підрахунками, від введення санкцій втрачає не тільки економіка Росії, збитки якої за два роки оцінено в $ 250 мільярдів, а й країни Європейського співтовариства, втрати яких за два роки становлять близько 100 млрд євро.

Не роблю висновків за читача – просто наводжу ці дані для розуміння, що будь-які відносини мають щонайменше двох суб’єктів, і втрати одного не завжди означають надбання іншого.

Ще один акцент варто зробити на дуже влучних, на мій погляд, словах 66-го держсекретаря США Кондолізи Райс, яка відвідувала Київ із лекцією на запрошення Фонду Пінчука.

«Вам не варто тривожитися щодо того, що США в якийсь момент "здадуть" свою нинішню позицію по Україні, щоби досягти кращого рівня співпраці з РФ. Я не бачу такої можливості. Вашингтон не працює таким чином.

Уряд США, посол в Україні, держсекретар, віце-президент США витрачають чимало часу, щоби допомогти Україні, щоби ваша держава просувалася вперед попри всі складнощі.

Але мета цієї підтримки – допомогти вам самим нарешті почати управляти країною. Це – ключове.

Не можна постійно жити в кризі!

У вас за 25 років відбулося три революції – здобуття незалежності, Помаранчева революція та Майдан 2014 року. Може, нарешті треба почати управляти державою?

Ми теж хочемо бачити Україну сильною та життєздатною. Та над цим має працювати українське керівництво».

Коротко, по суті, влучно і змістовно.

Залишається розраховувати на те, що її лекції слухали, а інтерв’ю читали і в адміністрації Президента України, і в апараті ВР України, і в секретаріаті Кабінету Міністрів України. Хоча, думаю, якщо такі вислови просочуються в інформаційний простір, то під час переговорів їх вже неодноразова озвучували першим особам України, а те, які висновки вони роблять, нам демонстрували цього тижня в парламенті.

Андрій Вігірінський Андрій Вігірінський , Правник, аналітик
Читайте главные новости LB.ua в социальных сетях Facebook и Twitter